我国突发公共事件中政府信息公开存在的主要问题及对策研究

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3.0 李佳 2024-09-25 4 4 555.32KB 51 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

面对时下在我国不同地区、不同角落以不同形式层见迭出的各种突发公共事

件，政府信息公开问题一时间便成为社会所最为关注的焦点之一。国内外大量有

关突发公共事件的理论和实践证明，政府信息公开是突发公共事件应对管理中不

可或缺的一部分，对及时、有效而合理地解决突发公共事件发挥着不可估量的作

用。所以，加强政府在突发公共事件中主动进行有关政府信息公开的探索和实践，

意义重大而深远。

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件指突然发生，造成或

者可能造成重大伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重的社会危害，危及公共安

全的紧急事件。根据《政府信息公开条例》，政府信息公开是指国家行政机关和法

律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织、与群众利益密切相关的公共

企事业单位，通过法定形式和程序，将政府信息或主动或依申请向社会公众或向

特定的个人或组织公开。然而，政府信息公开与突发公共事件却有着密不可分的

联系。无论是哪一类突发公共事件的发生，公众常常都会因其突发性和应急信息

的缺失、偏颇或延误而产生恐慌心理，从而依照本能和个人意志做出相对反应，

却往往诱发更为严重的社会问题，不利于事件的顺利解决。所以，政府信息公开

就显得至关重要。据统计，目前 80%的公共信息资源都掌握在政府手中，因而政

府必是在突发公共事件应对中掌握信息最多、最全面、最准确的一方，只有及时、

主动、全面、透明地公布事件的相关官方信息，在取得公众的理解和支持下，政

府才能及时采取紧急措施有效遏制危害的继续扩大和事态的无限升级，成功应对

突发公共事件并化解危机。此外，政府在有效应对突发公共事件时，经常会采取

一些如强制疏散、交通管制等紧急处置措施。但如果那时政府是在公众毫不知情

的状况下，自行决断行使紧急权力，往往就会导致“吃力不讨好”的尴尬局面，

只有打破对公共信息的垄断，进行权威信息的实时发布，告知公众政府此时正在

采取的措施、采取这些措施的必要性以及需要公众如何配合等，才能引导公众消

除疑虑，加强对政府及政府举措的认同和理解，才可能使他们主动配合政府开展

应对活动，政府才能以最大程度地动员社会各方资源，实现突发公共事件的损失

最小化，尽快平息事件。因而，政府信息公开既是衡量国家政治民主程度和信息

化水平的标尺，也是政府切实提高应对突发公共事件能力的基础。伴随着公众知

情权意识的高涨，突发公共事件中及时、准确、充分的信息公开，不仅有助于政

府及时把握社会舆论导向、制定执行应对决策、有效开展应急管理，而且有助于

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防止政府行政紧急权力的滥用、降低应急行政成本，同时还可以保障公众知情权，

提高政府公信力，取信公众，树立威信，从而保证社会稳定有序地运转。

本文从突发公共事件及政府信息公开的内涵入手，概述了突发公共事件中政

府信息公开的内容、原则及与突发公共事件的联系，并通过知情权、信息不对称

及危机沟通三个理论依据的阐述及现行模式的优劣分析，凸显了突发公共事件中

政府信息公开的重要性和构建一种以政府为主，政府、媒体、公众三者间平衡互

动的模式的必要性。在回顾总结了突发公共事件中政府信息公开现状的基础上，

本文着重依次对突发公共事件中政府信息公开存在的来自政府主导、媒体引导和

公众参与三方面的主要问题做了深入详细的分析。指出，政府主导缺力、媒体引

导缺位和公众参与缺失都会不同程度地影响政府信息在突发公共事件中的有效公

开。在对美国、日本、欧盟等域外其他国家和组织有关理论和实践经验梳理归纳

后，本文针对现存的范围法律界定不清、信息公开质量不高、媒体定位混乱、公

众权利意识缺失等主要问题提出了促进我国突发公共事件中政府信息公开有效公

开的路径选择——“I-GMP”信息互向理论模式，希望借以模式能实现政府信息

在突发公共事件中的有效公开。

与以往多从传播学、信息学、法学等其他研究角度来研究政府信息公开问题

不同，本文主要从行政管理学的角度出发研究突发公共事件中的政府信息公开，

但在研究过程中也借鉴结合了其他多学科视角研究所得的结论和成果，加以融入

大量近几年来新的背景材料和典型案例，以避免论文材料过于枯燥单一的问题。

另外，针对提出的问题和不足，结合传播学模式提出了突发公共事件中以政府为

研究视角的信息公开的“I—GMP” 信息互向理论模式，从政府、政府与媒体、

政府与公众、政府-媒体-公众平衡互动多维层面提出相应的改进和完善突发公共

事件中政府信息公开的路径和方法，希望能够为政府或组织有效开展突发公共事

件的应对与管理提供一些思考和思路。

关键词：突发公共事件；政府；信息公开；知情权；“I—GMP”模式

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第一章绪论··········································································································· 1

第一节研究背景及意义··············································································· 1

第二节国内外研究现状综述······································································· 3

第三节研究的主要内容及框架··································································· 5

第四节研究方法及主要创新点··································································· 6

第二章突发公共事件中政府信息公开的理论模式·············································· 8

第一节突发公共事件及政府信息公开的内涵············································ 8

第二节突发公共事件中政府信息公开的理论依据·································· 11

第三节我国突发公共事件中政府信息公开的现行模式分析·················· 13

第三章我国突发公共事件中政府信息公开方面存在的主要问题及成因分析·16

第一节我国突发公共事件中政府信息公开的现状·································· 16

第二节我国突发公共事件中政府信息公开存在的主要问题·················· 20

第三节我国突发公共事件中政府信息公开问题的成因分析·················· 26

第四章国外突发公共事件中政府信息公开的经验借鉴···································· 29

第一节国外突发公共事件中政府信息公开的立法借鉴·························· 29

第二节国外突发公共事件中政府信息公开的实践借鉴·························· 31

第五章促进我国突发公共事件中政府信息有效公开的路径选择——“I-GMP”

信息互向理论模式································································································ 35

第一节发挥政府主导的信息公开（I—G）············································· 36

第二节利用媒体引导的信息公开（I—GM）·········································· 39

第三节保障公众参与的信息公开（I—GP）··········································· 41

第四节政府、媒体与公众的信息互动（I—GMP）································ 42

结论

····················································································································· 44

参考文献··············································································································· 45

附录

····················································································································· 49

致谢····················································································································· 50

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第一章绪论

第一节研究背景及意义

一、研究背景

“透明政府”是世界上必然蔓延着的一种趋势。随着各种形形色色、愈演愈

烈的突发公共事件频繁刺激人们的神经，成为时下最为敏感的话题时，人们便不

得不更为虔诚地去依赖政府，而全世界各国、各政府似乎也早已达成了一个共识，

即政府信息公开是有益的。

2008 年，从席卷南方的冰雪灾害到撼动川陕陇的汶川地震、从惊动世界的西

藏骚乱事件到痛彻中国的三鹿问题奶粉事件、从惊惶不安的“胶济铁路”列车相

撞事故到撕心扯痛山西尾矿溃坝事故…2009 年，云南晋宁“躲猫猫”事件、杭州

“70 码”飙车事件、湖北石首群体事件…2010 年，山西地震流言事件、山西“问

题疫苗”事件、河南商丘“赵作海冤案”事件、甘肃兰州石化爆炸事件…2011 年，

苯酚泄漏流入新安江事件、北京地铁 4号线电梯逆行事故、杭深线动车追尾事故…

面对如此纷繁复杂的“突发时代”，“政府信息公开”这个炙手可热的词汇，由于

“突发公共事件”的渐趋敏感又再一次被推向社会舆论的风口浪尖而引起举国上

下的广泛关注。

突发公共事件应对中政府及时、透明、准确的信息公开，既有助于政府履行

保护公众各种权利的职责义务，进行一系列政府政策的制定和执行，合理有效开

展应急应对管理，防止政府行政紧急权力的滥用；又有利于降低公众参与防范、

参与应急、参与救灾的行政成本，同时还可以提高政府公信力，是政府取信于公

众、树立其威信最省心、省事、省耗费的行为选择。因此，突发公共事件发生后

政府及相关媒体及时、准确发布有关突发公共事件的信息，不仅体现了政府良好

的执政能力和领导水平，而且还能够进一步促进事件的平息，从而保证社会的稳

定运转。政府如何满足社会公众对信息公开、透明的需求，在突发公共事件应对

中把握民众舆论导向、巩固政府原有形象、保持社会稳定和谐有序地运转，政府

信息公开便不得不被再一次特别地提上政府议程，让处于事件各方舆论漩涡的政

府变被动为主动，成为当下政府化危机为转机的关键，也是摆在当今我国政府面

前不容小觑的课题之一。

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二、研究意义

（一）理论意义

政府信息公开作为世界各国“透明政府”建设的必然选择，其既存在所有国

家在政府信息公开问题上的共性，又具有各种国情下的特殊性，因此，我们要结

合政府信息公开的相关理论和模式，重点针对突发公共事件中政府信息公开存在

的若干主要问题及对策进行研究。

从政治学和行政管理学角度来看，公众作为一种独立的政治参与主体，他们

对自己所在的政府保持着最基本的心理认同，正如一位政治学家所说的，公众往

往将政府视为“我们”。①但因为利益主体的多元化和利益结构的复杂化，公众以

非制度化利益表达方式为主的政治参与具有相当程度的随机性和不可预见性，②其

行为之一往往就表现为各类突发公共事件。对突发公共事件中政府信息公开的研

究，不仅可以丰富和深化政治学中关于政治参与的内容，而且以往的政府信息公

开研究往往仅局限在政府、媒体或公众三者间的某一具体方，而作者从三方信息

互动的角度提出对策研究则突破了单一角度的限制，这对政治学和行政管理学都

是一种补充和拓展。

（二）现实意义

1.为全面构建社会主义和谐社会，加强政府执政能力建设，提高政府公信力，

突发公共事件中的政府信息公开是不可或缺的政府课题之一。面对突如其来的突

发事件，公众最为迫切的希望就是获取来自政府方面最权威最可靠的信息，并据

此做出适当的判断和反应，以支持政府行动。如果此时政府信息缺失，或实施惯

用的封锁扼杀手段以遮掩事实，公众便只能通过其他非正式渠道获取“小消息”，

处于非理性状态下的公众就会因此更易相信所谓的政府“猫腻”、谣言和猜疑，丧

失对政府的信心，瓦解心目中原有的政府形象，大幅削弱政府公信力，从而不利

于政民关系的发展。因此，促进突发公共事件中的政府信息公开不仅是为了平息

事件，更是维护社会稳定、和谐的必要条件，是“权为民所用、利为民所谋、情

为民所系”的必然要求。

2.突发公共事件的政府信息公开问题与公众的日常生活工作及利益息息相关。

时下由于贫富差距、贪污腐败、恐怖暴力活动等社会问题和各类矛盾的日渐白炙

化，不可避免地引起了公众间不同程度的“谈突色变”，衣食住行的温饱条件瞬时

变得岌岌可危。本文研究突发公共事件中的政府信息公开，正是为了减少或降低

因信息阻塞致使事态严重升级而对公众带来的不良影响，以公开政府信息为起点，

将事实真相公布于天下，把突发公共事件对公众造成的心理及物质伤害以降到最

①S·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1992:283.

②孙关宏,胡雨春,任军锋.政治学概论[M].上海:复旦大学出版社,2003:302-303.

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低。同时，为其他类似事件的政府信息公开路径选择提供了借鉴意义。

第二节国内外研究现状综述

一、国外研究现状

1776 年，瑞典制定《出版自由法》（Freedom of the Press Act），确立了规定民

众有权阅读并出版任何政府文件的政府文件公开制度，被视为世界上最早实践行

政信息自由公开的国家，具有极其重要的开创性意义。19 世纪中叶，随着西方民

主政治理论的兴起，一部分发达资本主义国家率先提出了“政务公开”、“行政公

开”、“让政府在阳光下运作”等口号，并陆续制定了相应的法律法规以保障政府

公开落到实处。①1966 年，标志着现代政府信息公开制度正式确立的美国的《信息

自由法案》，第一次赋予美国公民取得政府档案和文件的法定权利，在此后数十年

都深刻影响着世界各国政府信息公开制度的建立和发展。

20 世纪 80 年代，英国在

非政府组织“信息自由运动”（The Campaign for Freedom of Information，CFI）的

推动下，制定出台了包括《地方政府法》、《环境与安全信息法案》等一系列有关

政府信息公开的法案，给予了公众更多获知政府信息的权利。

1999 年5月31 日正

式实施的以色列《信息公开法》，也以此增强了公众认知政府的能力。至今为止，

全世界已经有 40 多个国家和政府相继制定颁布了有关政府信息公开制度的法律。

查阅相关文献可知，国外学者基本习惯将突发公共事件、危机等都统一归属

于危机管理的范畴，而在突发事件的信息公开方面则主要集中研究危机传播，比

较关注媒介的地位，认为媒介在应对危机中扮演着不可或缺的重要角色。在政府

危机管理方面研究比较突出的有赫尔曼的《国际危机：行为研究视角》、克兰特利

的《社区突发事件中的社会与组织问题》、罗伯特•希斯的《危机管理》、罗森塔尔

的《危机管理：威胁、抉择、机遇》、劳伦斯•巴顿的《组织危机管理》、斯蒂芬•

芬克的《危机管理》等。如罗伯特•希斯的《危机管理》涵盖了风险评估与管理、

危机影响评估、预警系统、媒体形象管理、危机反应管理、情景管理、恢复管理、

管理评价及 4R 模式的结果——第 5个R（Resilience）等内容，为危机管理的理论

发展奠定了一定的基础。

通过对上述文献的阅读和现状的分析，国外学者对政府信息公开的研究仅单

单局限于立法层面，而对突发公共事件也尚未有明确的专门进行研究，而都是统

归属为危机范畴从政治、经济、社会、国际危机等领域进行理论分析阐述，进而

在实践层面探索政府对危机预警、防范危机的可能性以及政府面临危机时的决策

选择、危机控制与信息披露的方法途径等。总的来说，尽管全世界各国的信息公

①张淑芬,周艳,李庆芬.各国政府信息公开现状比较[J].农业图书情报学刊,2004(11):126-127.

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要面对时下在我国不同地区、不同角落以不同形式层见迭出的各种突发公共事件，政府信息公开问题一时间便成为社会所最为关注的焦点之一。国内外大量有关突发公共事件的理论和实践证明，政府信息公开是突发公共事件应对管理中不可或缺的一部分，对及时、有效而合理地解决突发公共事件发挥着不可估量的作用。所以，加强政府在突发公共事件中主动进行有关政府信息公开的探索和实践，意义重大而深远。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重的社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据《政府信息公开条例》，政府信息公开是指国家行政机关...

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