控制和降低行政成本的对策研究

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第一章 绪论
第一章 绪 论
如何控制和降低行政成本是一个世界性难题。在美、英、法等发达国家，政
府主管部门也对行政机构的膨胀和行政开支的增长深感忧虑。如何有效的降低
行政成本，高效的开展行政管理活动，是各国行政管理改革面临的矛盾焦点,
很显然行政成本问题已开始成为各国政府和理论界关注的行政管理学新范畴。
与别国相比，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高于世界平
均水平。政治和行政问题专家、国家行政学院教授杜刚建的一个研究结论一直广
为引用，那就是，“中国是全世界行政成本最高的国家”。［1］近来，国外的多类
多项研究报告及国内学者的文章早已毫不忌讳地指出，中国是世界上行政成本
最高的少数国家之一，行政效率则是世界上最低的少数国家之一 。换句话说，
我们正面临一个越来越昂贵的政府。
有资料表明，从小处看，北京市 48 家政府机关的人均耗能量、人均年用水
量和人均年用电量分别是北京居民的 4 倍、3 倍和 7 倍。党政机关的电话费开支、
办公用品开支等等，估计也会是一个惊人的数字。从大处来看，2004 年，全国
的公款吃喝招待、公车消费和公费出国开支分别是 2000 亿元、3000 亿元和 2000
亿元。这组数字虽不是官方正式披露，但从新华社公开引用公车消费 3000 亿元
这一数字来看，这组数字绝不是无来由的。[2]长此下去，就像一个巨大的“黑
洞”，吞噬国家大量财富、导致政府行政费用连年攀升，无限膨胀。而这些支出
的增加使得有限的公用经费很少真正用于业务工作。
长期以来，我国各级政府的运行成本主要是由各级财政预算拨款来获得补
偿的，不是或主要不是靠自己获取收入的方式来加以补偿，因此在人们的传统
观念中，从来没有对政府行政成本要在管理上进行严密、科学的核算和考核的
意识。居高不下的行政成本，不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而
且挤占了教科文卫、社会保障等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益。我
国是一个发展中国家，与西方国家相比，经济实力和财政收入能力相对较低，
因此我们更有必要强化管理，降低行政成本。
§1.1 行政成本的概念
行政成本的主体是政府，政府这个概念有广义和狭义之分：第一，广义的
政府，即指所有的国家机关，也就是说，广义的政府不仅包括国家行政机关，
而且包括司法机关、立法机关等所有行使公共权力的国家机构；第二，狭义的
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控制和降低行政成本的对策研究
政府，即指国家最为主要的三个国家机构（立法、行政、司法）中的行政机关。
本文讨论的政府作广义的理解，即凡是能够利用它的物质力量对社会公共事务
做出权威性决定、对社会资源做出权威性分配的主体。
行政是国家机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含以下几
个方面的含义。第一，我们把行政看作是一种活动，这一活动的主体是国家行
政机构。第二，这一活动的客体是社会公共事务，即政府在公共事务的管理上
才是权威，私人事务不属于其管辖范围。第三，作为一种活动，它必须依法进
行，而且必须是有效的。［3］
成本是一个经济学概念，按照马克思价值理论学说,成本是指商品价值中
物化劳动的价值和劳动价值的货币表现。美国会计学会 1951 年对成本所下的定
义是：“成本是为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值
牺牲”。有的学者把成本简略的界定为“资源的一种损失”。［4］
行政学理论界对行政成本有种种不同的称谓和理解。其称谓有行政管理支
出、行政管理成本、行政业务费、政府成本等。关于行政成本的具体定义：行政学
研究者王庆仁认为，行政成本就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行
为所消耗的人力、物力和财力的总和,所做出的可以用货币度量的价值牺牲。
［5］
李琪：行政决策的执行过程以一定量的人力、物力、财力的投入为基本保障
舍此便无法运行。为了实现决策目标而必须付出的人力、财力、物力及时间上的
耗损，即行政成本。［6］
有文章定义为：政府提供公共产品时要发生资源的耗费，政府的资源耗费
即行政成本。［7］
而笔者认为, 行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务,生产
公共产品的活动过程中耗费的人力、物力和财力资源的价值总和。　
对于这一概念的内涵及外延,理论界有着几种不同的观点:观点一：行政成
本是企业交易成本的内容之一，是指企业与政府打交道所需支付的一切人力、
物力、财力以及政府错误政策所造成的资源浪费和效率损失。观点二：行政成本
是政府这个庞大组织的运行成本，特指其行政管理成本。观点三：行政成本是
政府开支的总和。包括行政事业单位与国有企业在内的政府管理性开支、投资性
支出等。观点四：行政成本不仅应包括政府最终消费支出，还应该包括政府决
策和政府行为引起的社会经济和生态方面的成本。［8］
本文中的行政成本主要指第二种观点，将行政成本仅仅定义在政府组织本
身所发生的行政管理支出范围内。第一种观点与政府的职能不大相符合；第三、
第四种观点是一种广义的成本，把决策失误，机会成本都包括在内，比支出的
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第一章 绪论
口径还要大，属于社会宏观成本的范畴。
这一概念可以从以下几个方面来加以理解：第一、行政成本的支出主体仅
限于政府部门及其派出机构。具体包括各级权力机关、行政机关、审判机关及检
查机关等。同时还包括那些视同行政单位进行管理、经费由地方财政供给的各党
派及工会、妇联等人民团体。第二、政府存在及运行的目的是向辖区社会公众提
供公共物品或准公共物品。第三、其成本只是指政府活动本身所发生的各种资源
的耗费或给付，不包括各种间接损失、机会成本、生态成本等宏观支出。因为这
方面的成本往往难以定量化，在分析时存在着困难，在研究时也不可能深入。
因此本文在后面也仅从行政管理支出角度对政府成本的规模与变化趋势进行实
证分析。
§1.2 研究背景与研究意义
§1.2.1 研究背景
1998年3月19 日，朱镕基总理就在记者招待会上指出：“本届政府最大的
任务是科教兴国，可现在没有钱,钱都让‘吃饭财政’吃光了”。朱总理一针见
血的揭示出各级政府所耗成本过高，政府财政成了用于吃饭的“吃饭财政”问
题。
江泽民同志在党的十六大报告中，首次在党的历史性文件中使用了行政成
本的概念。把提高行政效率，降低行政成本作为行政体制改革的核心要求之一
提出来，这表明行政成本问题已经引起了党和政府的高度重视。
中央政府于 2004 年 5 月出台了关于国家领导人出访取消送迎仪式、减少代
表团人数和交通工具等规定，受到了全党和广大群众的普遍欢迎。中央政府的
这些务实举措表明了中央政府的决心。它既为地方政府树立了榜样，对政府控
制行政成本提出了要求，对于倡导降低行政成本具有积极意义，同时也进一步
推动了降低政府行政成本问题的深入研究。
温家宝总理在第十届全国人大第三次会议上的政府工作报告中进一步指出
“整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平”。一个有责任的
政府,应该是讲究成本意识的政府,这是我党执政为民价值观和艰苦奋斗优良传
统的体现。因此,我国政府必须通过改革,最大限度地优化政府行为,提高行政效
率,降低行政成本。
我国是人民民主专政的社会主义国家。这种政权性质决定其行政成本应是
廉价的，及马克思所说的“廉价政府”。［9］我国行政成本长期以来，非但不降
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控制和降低行政成本的对策研究
反而不断攀升，成为名副其实的“昂贵政府”。这与十六大提出的构建社会主
义和谐社会是格格不入的。为此，有必要深入探悉其原因与对策。
行政成本是行政学的基本命题之一，但在现今行政学研究领域中，它又是
薄弱环节，系统的研究很少。有关行政成本的论文常见于一些刊物，以及在关
于公共支出著作的部分章节中有所涉及，但还没有专门研究这一课题的著作出
版。对于如何控制行政成本，不少文章从思想上、观念上、制度上进行了剖析。中
国行政成本过高，这已是不争的事实。而长期以来，我国学术界对行政成本的
理论研究滞后，未能及时、有力地回答行政实践中关于如何有效控制和降低行
政成本的种种问题。鉴此，应该重视对如何控制行政成本的理论研究，形成科
学成果，进行试点并使其制度化，以有效指导控制和降低行政成本的行政实践。
§1.2.2 研究意义
(1) 政府运行成本研究是“三个代表”重要思想的具体体现
“执政为民”是三个代表重要思想的本质，政府既然是 “执政为民”的政
府,就必须不断适应我国社会主义市场经济的发展,一手抓政府职能的转化,一
手抓政府运行成本的降低,做好成本控制。。
能否降低行政成本,关系到能否建立一个高效政府、有限政府、廉洁政府,也
从一个侧面考验着党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。然而在实际工作
中,一些行政机关及其工作人员不善于运用严格成本核算的手段管理经济和社
会事务,这些不规范的执政方式和执政行为造成了行政成本的巨大浪费,这必然
会引起民众的不满,引起民众对政府执政能力的怀疑。因此,树立政府行政的成
本观念,进行严格的行政成本核算,保持政府的经济、廉洁、高效,以尽量少的行
政成本,为人民办更多的实事,是重新树立党和政府在人民群众中崇高威信的有
效途径。在不降低所提供公共物品质量的前提下，努力降低政府行政成本，顺
民意、谋民利、得民心，切实减轻人民群众的负担，是对 “三个代表”重要思
想的具体实践。
(2)保障社会公平，创建和谐社会
根据社会契约论的观点，政府是受人民之托，消耗劳动者创造的财富实施
管理活动，行政管理的目的是保障社会秩序，为人们谋福利。然而在我国现实
社会中，政府机关及其工作人员所耗过多，好房好车多为政府部门所有，而另
外一方面，城市里相当多的下岗职工, 其中大多数人生活艰难；生活贫困的农
民，却有“阔气”的父母官。这种局面导致了收入分配上的不公平，引发了不
少低收入者对有一定职权的政府官员的不满，潜伏着社会矛盾和冲突。行政成
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第一章 绪论
本利用的终极目的是为了人民大众，各级政府要自觉降低行政成本。只有这样，
才能够减轻各级财政负担，将更多的财力用于增加社会公共产品的供给，充分
体现公平与效率并重的原则，使全社会进入一个经济发展、社会进步、社会成员
和谐相处的良性运行阶段。
(3) 降低行政成本是建立节约型政府的客观要求
2005年6月30 日，温总理在《高度重视 加强领导 加快建设节约型社会》
的讲话中进一步指出：要加大建设节约型政府的工作力度，严禁滥用公款消费，
杜绝办公浪费。长期以来人们比较关注政府的廉洁、效能问题，却很少注意政府
的“经济、节约”问题。政府机构愈来愈庞大，人民为维持政府所支付的代价愈
来愈高，应当引起人们的重视。建立节约型政府是民众对政府的期望。
节约型政府是这样的政府：获取有限的社会经济资源，尽量让人民修养生
息的；用有限的资源投入，最大限度地为社会供给公共产品。节约型政府也是
一个讲究行政成本，讲究行政效率的政府，因为政府办同样的事消耗的资源最
少，或消耗同样的资源办更多的事，就是政府效率的提高。节约型政府还是一
个廉洁的政府，因为经济型政府要求尽量降低行政成本，要求实行严格的行政
成本核算，使政府的每一笔支出都保持在合理的范围内，并接受社会的监督。
(4)降低行政成本有利于抑制腐败
腐败问题严重影响着党和政府在人民群众中的形象 ,阻碍了行政管理现代
化的步伐,根除腐败是行政管理现代化的必然要求,也是改革开放过程中面临的
现实问题。“一顿饭一头牛,屁股底下一幢楼”、“工作就是开会,协调就是喝
醉”,是对一些干部腐败行为的辛辣讽刺,揭示了行政的高成本、低效率和人为
浪费。因此,政府应该加强对行政成本的约束、控制,以减少腐败现象的发生。在
行政管理活动中,严格控制行政成本的支出,在确保完成行政目标的前提下,通
过对正常行政的公用支出的核算,拨发行政款项,堵塞公款公物流失的渠道,使
腐败者无机可乘,起到了抑制腐败的作用。
　　
§1.3 研究目的与研究现状
§1.3.1 研究目的
在新的市场经济条件下，我们的政府也必须学会算“效益帐”，也要计算
政府的行政成本。对行政成本的全面、系统、科学的研究是为了达到下列目的：
（1）建立一个高效、廉价政府的需要。
社会主义的政府应该是“廉价”的，这是马克思在一百多年前总结巴黎公
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摘要：

第一章绪论第一章绪论如何控制和降低行政成本是一个世界性难题。在美、英、法等发达国家，政府主管部门也对行政机构的膨胀和行政开支的增长深感忧虑。如何有效的降低行政成本，高效的开展行政管理活动，是各国行政管理改革面临的矛盾焦点,很显然行政成本问题已开始成为各国政府和理论界关注的行政管理学新范畴。与别国相比，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高于世界平均水平。政治和行政问题专家、国家行政学院教授杜刚建的一个研究结论一直广为引用，那就是，“中国是全世界行政成本最高的国家”。［1］近来，国外的多类多项研究报告及国内学者的文章早已毫不忌讳地指出，中国是世界上行政成本最高的少数国家之一，行政效率则是世...

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