建立责任政府：我国行政体制改革的目标选择

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绪 论
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第一章 绪 论
§1.1 课题的来源及意义
党的十六届六中全会提出，要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进
管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履
行社会管理和公共服务职能。构建责任政府是当代政府管理的价值取向，是现
代社会对政府运转机制提出的最基本要求，也是我国行政管理体制改革的重要
目标。在过去权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，
强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，近年来，在我
国行政管理体制改革的进程中，建设责任政府的理念，已经得到了中央政府和
各级地方政府的广泛认同。温家宝总理曾强调指出：“政府的一切权力都是人民
赋予的”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”；他要求所有的行政机关都必
须做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。《上海市国民经济和社会发
展第十一个五年规划纲要》也明确提出，坚持执政为民、科学决策、依法行政，
切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，推进政府管理方式、管理制
度和管理方法创新，提高行政效率，促进政务公开，努力建设忧民所忧、乐民
所乐的服务政府，务实高效、廉洁勤政的责任政府，依法行政、公正严明的法
治政府。1
建立责任政府，对于按照依法行政的要求，强化政府责任，使权力和责任挂
钩；对于摆正政府的角色地位，甘为人民的公仆，切实对人民负责任；对于更
好地塑造政府形象，增强政府的权威性，赢得人民的支持和拥护；特别是在当
前对于我国各级政府实践“三个代表”重要思想、全面落实科学发展观、建设
社会主义和谐社会有着重要的现实意义。
§1.2 课题国内外研究现状
在公共行政发展的历史上，行政责任和责任政府的理论起源于西方发达国家。
英国行政学家费斯勒和凯特认为，行政责任具有两个方面，其一是负责（accoun
tability），表现为忠实地遵守法律，遵守上级的命令和经济与效率的标准。其二
是道德的行为（ethicalbehavior），即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道
1 《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
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德的行为2。美国的公共伦理学家特里.库柏将行政责任分为主观责任和客观责任。
主观责任（Subjective Responsibility）意指忠诚、良心以及认同，来自公共管
理者对责任的感受和信赖。客观责任（ObjectiveResponsibility）指法律以及上
级交付的客观应尽的义务责任3。公共管理学者斯塔林认为，行政责任的内涵有以
下几个方面：回应（responsiveness）、弹性（flexibility）、胜任能力
（competence）、正当法律程序（dueprocess）、负责（accountability）、廉洁
（honesty）。澳大利亚学者欧文·E·休斯认为公共部门与公民之间是委托———
代理人关系，在这种关系中，代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人汇报
他们的完成情况，责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关
系到公众本身。责任机制从根本上说是民主制度。政府行使职权，公民则允许政
府组织如此作为，但条件是不得滥用职权以及行为者能承担责任。4英国的维尔丁
（N．Wilding）等学者在其1972年出版的《An Encyclop aedia of Parliament》中指
出对于责任政府至少有三种解释。一是责任政府指回应民意的政府。二是责任政
府指关于公共职责和道德责任的那些概念。三是责任政府意味着政府及各位部长
对民选议会所负有的责任，这是今日实行议会制的各国通行的一个用法。5《布莱
克法律辞典》对“责任政府”的解释:“这个术语通常用来指这样的政府体制,在
这种政府体制里,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其投不信任票
或他们提出的重要政策遭到失败,表明其大政方针不能令人满意时,他们必须辞
职。”6很显然,这是从公法的视角来对权力做出的制度安排。
我国目前关于责任政府的研究主要从政府的理念、政府的职能、制度建设等
方面进行研究的。李景鹏教授认为,责任政府的关键就是一个责任心,只有当一个
政府能够很好地转变了政治观念,明确了政府在各项工作中的责任,在实践中认真
地实现这些责任,并能建立起严格的责任追究制度的时候,这个政府才能称得上是
责任政府。7陈庆云教授的《“小政府”与“责任政府”》是较早比较系统地论述责
任政府的理论文章。在这篇只有千余字的文章中,陈教授阐述了在走向市场经济的
中国政府应当具备的四个特征,即“坚”、“硬”、“小”“廉”,认为具备这样特征的
2张成福，党秀云.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2001.324.
3张成福，党秀云.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2001.324.
4［澳］欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.中国人民大学出版社，2001
5N. Wilding and P. Laundy edit, An Encyclopaedia of Parliament. Cassell &Company Ltd.1972, p.645-646.
6邓正来：《布莱克维尔政治百科全书》，中国政法大学出版社 1992 年版，第 652-653 页。
7李景鹏. 政府的责任和责任政府[J ] . 国家行政学院学报,2003 , (5)
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政府即可以称为“责任政府”———即对社会生活给予必要、适度干预的“有限
责任政府”。在该文中,陈教授表达这样的一个基本思想:责任政府应该体现着一种
价值取向———即政府的责任是历史性的和变化着的。这样的价值取向在研究中
逐渐被引起重视。由于市场经济体制的逐步确立,复杂的社会要求政府承担更多的
责任,这一时期的政府责任研究在一定程度上和政府职能研究没有区分开来,大量
文章仍然停留在把政府责任和政府职能混同,或把价值取向与制度建设混同,也淹
没了陈教授在《“小政府”与“责任政府”》中体现出来的思想火花。8张定淮、涂
春光认为,实现责任政府可以从四个方面为切入点,即政府职能的定位(做什么)、
价值新取向的确立(朝哪个方向去做) 、行为模式的转换(怎么做) 以及官员“问
责制”的推行(规范与纠偏机制) 。
9陈国权教授则认为,如果没有健全的监督机制
对政府责任履行情况进行监督,责任政府只能成为公民难以企及的愿望,因此建立
系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提。这些机制主要有
完善的民主监督体制、健全的法律监督制度和良好的政德监督机制 。10深圳大学
谭功荣也持类似的观点,他认为,行政系统本身就是一个责任体系。行政权力的性
质决定了其必须在法律的边界内活动。政府在得到授权的同时,也就承担了相应的
责任。公共官员对于违反法律规定的过失或不当行为必须承担相应的行政责任,这
是责任政府最基本的实践形式。因此,问责制成为责任政府最基本的实践形式。
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国人民大学张成福教授《责任政府论》为标志,这一时期的研究对责任政府的梳理
是比较严密的,也揭示了责任政府的基本内容,更预示着对责任政府进行系统研究
的必然性。
另外还有一些学者从其他的角度进行研究，例如王邦佐、桑玉成教授提出,:
“在现代政治实践中,所谓责任政府并不是一种意志表示,而是一种政治原则,
以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。”12厦门大学的郑振宇则认为,
在责任政府的政府责任体系中,行政道德责任居于核心地位,是建立责任政府的
基本内容。行政道德责任的实现是建立责任政府的关键。而要实现行政道德责
任就必须建立起实现机制,包括自我控制机制和外部惩罚机制等 。13当然,也有
8陈庆云.“小政府”与“责任政府”[J ] . 中国行政管理,1994 , (12) .
9张定淮,涂春光.论责任政府及其重建机制[J ] . 中国行政管理,2003 , (12)
10 陈国权.论责任政府及其实现过程中的监督作用[J ] . 浙江大学学报(人文社会科学版) ,2001 , (2)
11 谭功荣.问责制:责任政府最基本的实践形式[J ] . 中共福建省委党校学报,2004 , (7) .
12 王邦佐,桑玉成.论责任政府[N] . 解放日报,2003 - 05 - 13.
13 郑振宇. 行政道德责任:建立责任政府的关键[J ] . 理论与改革,2002 , (6) .
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学者认为制度建设不是唯一的。中国人民大学的吴威威就认为,除了制度建设,
还应该通过公民参与公共管理,来直接促进政府的责任行为 。14
总之，近年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政体
制改革的不断深化，如何建设责任政府以适应我国经济社会全面协调发展，已引
起我国公共行政学理论界的关注和重视，一些学者提出了很多有建设性的观点和
意见。这些研究成果对本文研究具有一定的指导和参考价值。
§1.3 责任政府主要的研究方法和理论基础
在责任政府的研究中,学界主要从政治学、行政学和行政法学对这一命题进行
了研究。从政治学的视角,认为责任政府总是和一定的政治价值,如公正平等、权利
保护相联系的。现代政治是民主政治,而民主政治又是建立在社会契约和人民主权
的理论基础之上的。因此,在现代政治的模式中,原来的老百姓已经变成了公民,政府
与公民的关系则变成了平等的交换关系和平等的制约关系。责任政府这一政治理
念,本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的。按照现代民主政治的一般理
论,国家权力的本源在于人民,这个被称为人民主权的原则,是当代民主政治的理论
基石。但是,人民主权原则的命题仅仅是个原则而已,要使这个原则在政治实践中得
到体现,还需要具体的制度安排和技术设计。政治学的分析方法在后来的责任政府
研究中得到普遍的重视,许多研究者也从同样的视角尤其是主权理论和契约理论的
视角切入,取得了许多研究成果。经过一个较长时期的发展和探索,公共行政的组织
体系和行为模式最终定格在马克斯·韦伯所称的官僚制组织体系中。在这一框架
下,行政权力架构中的集权趋势一直占主导地位。杨冬雪从政府责任的定义、责任
的来源、责任履行的要素以及失职带来的后果入手,分析了责任政府实现的基本途
径 。还有学者认为,政府行政过程中各种责任的缺失会导致行政行为的轻率或不作
为,甚至是任意作为而不考虑行为后果,损害了公民和社会的合法权益;或者导致政
府行政道德水准的下降。更为严重的是，不负责任会使政府的能力受到削弱,降低
政府在民众心目中的威信而失去合法性，所以必须加强责任政府的建设。因此,制
度建设主要在于进一步健全政府决策责任制度、强化行政执法责任制度、完善对
行政权力的监督制度等。还有一些学者从公法尤其是行政法的视角探讨责任政府。
在这样的研究视角下,一些学者往往借鉴了行政法中对于行政责任的研究成果。有
的是在行政责任监督基础上分析了政府的诉讼责任和行政侵权赔偿责任 。有的是
14 吴威威. 构建责任政府的理论思考[J ] . 湖北社会科学,2004 , (1) .
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从行政合法性原则探讨违法具体行政行为的责任负担 。基于同样的视角,有的学者
认为责任政府的制度支撑主要是指宪法、法律制度的支撑,如违宪审查、责任追究、
行政赔偿与行政补偿等 。政府责任感的丧失,主要同我国目前的法制建设、依法治
国还没到位有关,致使效果等级缺乏权威性。因此,通过把责任政府构建纳入法治框
架,直接由“良法”追究责任,则能有力地推进责任政府的建立。正是出于对行政法
的认识,有学者指出问责制主要是对政府官员的法律责任的追究 ,更有学者甚至具
体指出某一法律制度的执行对于责任政府研究的重要性。当然,在具体的理论分析
中,试图严格地进行方法的辨别是困难的,在学科互相依存的今天,单一的分析方法
都为大多数的研究者所摒弃,所以这里的区分也主要是从工具意义的角度进行的一
种趋向性划分。
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第二章 建立责任政府
是我国行政体制改革的重要目标
行政体制亦称行政管理体制,是指国家行政机构设置、行政职权划分与运行
及为保证公共行政管理顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称。行政体
制在公共行政管理活动中有着举足轻重的地位和作用，其是否科学合理，直接
影响公共行政管理的整体水平和效率。
§2.1 改革开放以来我国行政体制改革的进程
我国目前的行政管理体制是新中国建立后逐步形成和完善的。由于当时我国
所处的复杂的国际环境和基本国情的影响，我国的行政体制的改革和经济体制
改革一样，采用渐进式的改革，逐步的走向成熟。从传统的计划经济到现在的
市场经济年代，行政体制改革以政府机构改革为主线，带有明显的过度性的特
点，大体上经历了五次改革，基本上建立了与社会主义经济体制相适应的行政
管理体制。
1、1982 年的机构改革
1976 年在党的领导下彻底粉碎了“四人帮”的反革命集团，文化大革命结
束，我国进入了新的发展时期。1978 年在十一届三中全会上，我党提出了把全
国工作的重点放在经济建设上的号召。伴随着国民经济的恢复和发展，政府的
职能逐渐的完善，与之相应的机构也在不断的建立。到 1981 年底，国务院设部
委 52 个，直属机构 43 个，办公机构 5 个，共 100 个工作部门，工作人员 5.1
万人15，达到了建国以来国务院机构数量的最高峰。与此同时，地方政府为了经
济的发展，也在不断的增设机构。由于机构增长过快，造成了机构林立，人浮
于事，官僚主义盛行和行政效率低下的状况，严重的影响了建国初期经济建设
的发展。1982 年，党中央根据当时的具体情况，进行了我国改革开放以来的第
一次大规模的机构改革。这次的改革一是提出了干部的“四化”，即干部的革命
化、知识化、专业化和年轻化，废除实际存在的领导职务终身制。特别是明确
规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构以及建立了老干部离退休
制度等方面取得突破性的进展；二是实行行政首长负责制。但是这次改革是在
“以计划经济为主，市场经济为辅”的情形下进行的，历时三年之久，于 1984
年结束。由于没有从根本上动摇与计划经济体制相适应的集中的行政管理体制，
只是短时间内缓解了政府机构的膨胀，没有从根本上转变政府职能，政府机构
15 李琪、陈奇星主编《中国公共行政管理学》，第 71 页
摘要：

绪论1第一章绪论§1.1课题的来源及意义党的十六届六中全会提出，要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。构建责任政府是当代政府管理的价值取向，是现代社会对政府运转机制提出的最基本要求，也是我国行政管理体制改革的重要目标。在过去权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，近年来，在我国行政管理体制改革的进程中，建设责任政府的理念，已经得到了中央政府和各级地方政府的广泛认同。温家宝总理曾强调指出：“政府的一切权力都是人民赋予的”，“只有人...

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