失地农民补偿问题研究[1]
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2006 /6
1
失地农民补偿问题研究
摘 要 :随着工业化、城市化和大型工程建设的不断加
快,大量占用农民土地的现象变得日益严重。而企业改革
及企业用工制度的市场化 ,使得地方政府对失地农民就业
安置的渠道变少 ,货币化安置成了各地的自然选择 。对失
地农民的补偿标准偏低 ,农民难以持久生存 ,以及农民对
征地安置方式和平调村民集体资产行为及土地增值收益
分配方式等的不满 ,农村土地纠纷已成为影响当前农村社
会稳定和发展的首要问题。本文根据失地农民收益最大
化行为和农民土地使用权赋予产权的实质内涵 ,首次提出
了“产权置换 ”的失地补偿措施。本文认为 ,“多重产权置
换 ”措施可以避免简单货币化安置所带来利益冲突 ,符合
人本原则和和谐方针。
关键词 :失地农民 ;补偿机制 ;产权置换
中图分类号 : F321. 1 文献标识码 : A
文章编号 : 1001 - 490X (2006)6 - 001 - 05
作 者 :安虎森,南开大学经济研究所教授 ,博士生导
师; /邹璇 ,南开大学经济研究所博士生 ,重庆工商大学经
贸学院 ;天津 , 300071
基金项目 :“985工程 ”区域经济国家创新基地建设项目
随着国家经济建设和社会 发 展的 向 前 推进 ,工 业 化 、城 市
化和大型 工 程 建 设 进 程 也 日 益 加 快 。然 而 日 益 加 快 的 工 业
化 、城市化和大型工程建设必然会大量占用农用地 ,从而导致
日益增多的农民失去 其赖以 安 身立命 的 根本 ———土地 。目前
全国失地农民总数估计在 4000 万 —5000 万人左右 ,每年还要
新增 200 多万人 ,
①
而国有企业和集体企业改革的不断深化 ,
企业用工制度逐步 市场 化 ,地 方 政 府对 失 地农 民 就 业 安 置 的
渠道越来越少 ,采取货币化安置成为各级地方政府的普遍选
择 。由于失地农民对补偿标准偏低 、难 以 维持长 远 生计 、征地
安置方式和平调村民集体资产行为以及土地增值收 益 分配方
式等的不满 ,使得 农 村 土 地纠 纷 已取 代 税 费争 议 而 成 为 了 目
前农民维权抗争 活动 的 焦 点 ,已 成 为当 前 影响 农 村 社 会 稳 定
和和谐发展的首要问题 。
一 现行失地农民安置补偿措施的缺陷及其原因
我国征地安置 补 偿原 则 是 ,依 法 按 照 土 地 的 原 用 途 给 予
补偿 ,保证被征地农民的原有生活水平不下降 。
②
依据此原则 ,
《土地管理 法 》规 定 ,征 地 补 偿 由 三 部 分 组 成 :一 是 土 地 补 偿
费,按每亩土 地 前 三 年 平 均 产 值 的 4 - 10 倍(最高不超过 15
倍)补偿 ;二是青苗及其地上附着物补偿费 ,按成本或市场价
格补偿 ;三是对劳动力安置补偿费 ,按每亩土地前三年平均产
值的 4 - 6倍补偿 ,而且土地补偿和劳动安置 补偿费 之 和最高
不得超过前三 年 平 均产 值 的 30 倍 。但 这 个 安 置 补 偿 标 准 在
实践中遇到了不 少 问题 ,具体表现在:补 偿 标 准 不 尽 合 理 、补
偿费偏低 、补偿标准投机空间大 、补偿费分配不公等 。
对于失地农民 的安 置 补 偿 ,目 前 各 地 主 要 采 用 如 下 几 种
方法 :货币法 、招工法 、留地法 、异地移民法 、征地款入 股 法 、社
会保险法等 。
(一)货币化补偿及其弊端
货币化补偿是 指征 地 方 通 过 支 付 一 定 货 币 量 ,置 换 农 民
使用的土地 ,让农 民 自 己 解决 就 业和 生 活 出路 的安 置 补 偿 方
法 。该法一般 采 取 一 次 性 货 币 补 偿 和 分 期 货 币 补 偿 两 种 方
法 。货币补偿的低成本 、易操作性 ,使得其成 为现在 主要的安
置方式 。但这种安置方式却给被征 地农民今后 的 生 活与就 业
埋下了诸多隐 患 。对 于 失 地 农民 来 说 ,有限的安置补助费是
他们失地后最 为 现 实的 生 活 、再 生 产 和 养 老 保 障 。失 地 农 民
普遍受教育程度较低 ,再就业能力较弱 ,如果将安置 补 助费在
短时间内消费完毕 ,又没有稳定的收入来源 ,他们将面临生 存
和养老风险 。另外 ,由于经济发展较快 ,社 会生 活 水 平大 幅 提
高,当时征地所获 得 的 安 置补 助 费将 更 加 难以 维持 将 来 的 生
活 。以 2001 年吉林经济开发区 燃料乙 醇项目征 地为例 ,当时
每个失地农民 (劳动力 )获25000元 安 置 补助 费 ,如果按当地
最低生活标准每 人 每月 140 元 计 算 ,不 考 虑 经 济 发 展 和 生 活
水平提高的因素 ,只够维持本人生活 15 年,更谈不上抚育子
女和赡养老人 ,如果遇到天灾人 祸 ,农民 家 庭 则难 以 承 受 。通
过近期对该项目征地产生的失地农民的生活调查可 以 证实以
上结论 ,当时平均每户农民家庭可以获得 15 万 元左 右 的 补偿
款(包括地上物补偿 ),而且被统一安排在几栋回迁楼内居住 ,
短短 3年过去 ,这些居民已经变成当地最贫困户 。
(二)招工安置补偿及其弊端
招工安置补偿是指地方政府或用地单位依据“谁 征地 ,谁
安置 ”原则 ,按照征地数量安排失地农民就业 。这种安置补偿
方式在实际操作 中难 度 很 大 ,被 征 地农 民 的安 置工 作 也 有 不
少后遗症 。其中特 别 值 得重 视的 是 一些 单 位 骗 取 政 策 补 贴 ,
侵害农民利益 。政府在征地补偿中 截留的钱的 第 一 个用途 就
是促进被征地农民的就业 。地方政府为了稳定就业 率常常将
这笔钱用于补贴那些为被征地农民提 供就业 岗位的单 位 。一
些单位先招收一批被征地农民 ,拿到政府的补 贴 后 ,不久就 宣
告破产 ,结果被征地农民就成了失业人员 。
(三)留地安置补偿及其弊端
留地安置补偿就是将地上附着 物 和 青苗 补 偿 费付 给 农 民
个人之后由农村集体经济组织调整本集体经济组织 内 部的土
地承包经营权 进 行 安置 补 偿 。将 失 地农 民 继 续 留 在 农 村 ,给
摘要：
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¡¡2006/61¡¡¡¡¡¡¡¡ʧµØũÃñ²¹³¥ÎÊÌâÑо¿ժ¡¡Ҫ:Ëæ׏¤ҵ»¯¡¢³ÇÊл¯ºÍ´óÐ͹¤³Ì½¨ÉèµÄ²»¶Ï¼Ó¿ì,´óÁ¿ռÓÃũÃñÍÁµØµÄÏÖÏó±äµÃÈÕÒæÑÏÖØ¡£¶øÆóҵ¸Ä¸ï¼°ÆóҵÓù¤ÖƶȵÄÊг¡»¯,ʹµÃµØ·½Õþ¸®¶ÔʧµØũÃñ¾Íҵ°²ÖõÄÇþµÀ±äÉÙ,»õ±Ò»¯°²ÖóÉÁ˸÷µØµÄ×ÔȻѡÔñ¡£¶ÔʧµØũÃñµÄ²¹³¥±êƫµÍ,ũÃñÄÑÒÔ³Ö¾ÃÉú´æ,ÒÔ¼°ũÃñ¶ÔÕ÷µØ°²Ö÷½ʽºÍƽµ÷´åÃñ¼¯Ìå×ʲúÐÐΪ¼°ÍÁµØÔöֵÊÕ...
作者：李琳琳
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