2006. 9 “三农 ”问题研究
我国失地农民问题研究综述
[摘 要 ]近年来 ,随着工业化和城市化进程的不断加快 ,失地农民问题已由发达地区局部社会问题扩展为全
国性的社会问题 ,严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。如何解决和处理好失地农民问题已经变
得越来越重要 ,理论界对此也给予了大量的关注 ,研究视角也在不断拓展 ,为这一问题的解决提供理论支持。
[关键词 ]失地农民 ;权益 ;补偿 ;社会保障 ;市民化
[中图分类号 ] D422 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1007 - 8487 (2006)09 - 0085 - 04
[收稿日期 ] 2006 - 06 - 01
[作者简介 ]杨涛 (1973 - ),男,河南濮阳人 ,河海大学技术经济管理专业博士研究生 ;施国庆 (1959 - ),男,安徽定远人 ,
河海大学公共管理学院院长 ,教授 ,博士生导师 ,移民研究中心主任。
1949年新中国成立后 ,城市建设、基础设施建设都征收
了大量的农地 ,但是由于当时实行的是集体经营土地方式 ,
没有产生大量的失地农民。1978年改革开放以后 ,伴随着快
速城市化 ,我国在 20世纪 80年代中、90年代初曾发生过两
次“圈地热 ”,失地农民问题已经产生 ,但在政府计划安置下 ,
失地农民问题和矛盾没有激化。直至 2000年以后发生了第
三次大规模“圈地热 ”,城镇、工业区等正在以前所未有的速
度急剧膨胀 ,加之大量的基础设施建设占地 ,越来越多的农
村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变
为城镇建设用地 ,农民赖以生存的土地越来越少 ,部分农民
甚至彻底丧失自己所有的土地 ,失地农民数量剧增。失地农
民问题的研究可以划分为两部分 ,一部分主要分析农民失地
的原因和途径 ,描述失地农民的生存现状 ,探讨失地农民的
补偿安置措施 ,估计失地农民的规模等 ;另外一部分主要研
究城市发展与农民失地的利益冲突、农村土地制度、土地征
收征用制度、失地农民社会保障等 ,涉及与失地农民问题相
关的各个层面。
一、失地农民规模
对失地农民规模的考察 ,实质上就是对失地农民的数量
化考察。很显然 ,这种考察可以为人们提供一个关于体制转
换时期失地农民数量方面的清晰认识 ,同时 ,也可以为政府
及有关部门对失地农民进行社会支持提供客观的决策依据。
关于中国失地农民的真实数量 ,主要有对当前失地农民
群体总数的估计和对未来失地农民规模的预计等方面。其
一,对目前失地农民群体总数的估计。有的学者认为 ,目前
中国失地农民总数估计在 4000万人左右 ,每年还要新增 200
多万人。
[ 1 ]有的学者认为 ,从1987~2001年全国非农建设占
用2394. 6万亩耕地 ,至少有 3500万农民因征地失去或减少
了土地。
[ 2 ]有的专家认为实际情况远非如此 ,因为国土资源
部公布的数字是根据各地报国务院审批后由农业用地转变
为非农业建设用地项目统计出来的 ,这些仅是依法审批的土
地征用数 ,还没有把那些违法侵占、突破指标和一些农村私
下卖地包括在内。据统计 ,违法占地占合法征地的比例一般
为20% ~30% ,有的甚至更高到 80%。
[ 3 ] 这意味着 1987 ~
2001年实际征占耕地数为 4080~4420万亩左右 ,按人均占
有土地 0. 8亩计算 (实际上发达地区人均耕地低于 0. 7亩),
失地农民数在 5100~5525万人。如果加上因农村超生等原
因没有分到田地的“黑户口 ”劳动力 ,这个数目则逾 6000万。
其二 ,对未来失地农民规模的预计。我国有八亿农民 ,在城
市化进程中 ,将有近六亿农民成为失去土地的农民 ,他们必
须逐渐从农民转变为市民。
[ 4 ] 另外 ,按照目前城市化进程和
基础设施建设步伐 ,今后每年需征用土地 250~300万亩 ,若
按照城郊农民人均 0. 7亩计算 ,就意味着每年增加 357~429
万失地农民 ,十年后失地农民总数将达到一亿人。
[ 5 ]
二、失地农民权益流失
据估算 ,计划经济时期的“剪刀差 ”让农民付出了约
6000 - 8000亿元的代价 ,改革开放以来政府利用低价征地高
价出让 ,又使农民蒙受了至少 2万亿元的损失。我国的城市
化之所以飞速发展 ,大都市建设日新月异 ,很大程度上是农
民在做贡献 ,是农民降低了我们城市化、现代化的成本。根
据1998年的统计资料 ,在居民家庭收入构成中 ,农村贫困和
非贫困人员从国家或集体获得的转移收入分别占其收入来
源的 - 3. 56%和- 1. 13% ,即净转移支付为负 ,这与农民所
做出的牺牲性贡献极不对称。
[ 6 ]“农转非 ”过程中可能出现的
既失去土地 ,又无权分享城市化的成果 ,被城市化抛弃 ,得不
到任何必需的生活保障的境地。
在工业化和城市化进程中 ,农民的损失是全方位、综合
性的。农民失地 ,失去的不仅是土地本身 ,还包括一系列的
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