新农村建设与失地农民补偿[1]
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中国土地
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新农村建设必须解决失地农民问题
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干
意见》明确提出，“要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范
围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一
步探索改革经验”。同时强调，“要完善对被征地农民的合理补
偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，
健全对被征地农民的社会保障”。显然，社会主义新农村建设
的决策更加注意保护农民利益，增加农民收入，促进社会和谐
发展，是惠及广大农民群众的民心工程。
然而，近些年连续不断的征地补偿安置争议却是新农村
建设面临的不和谐的音符，也是当前影响农村社会稳定和发
展的首要问题。!""# 年!月!! 日，中央财经领导小组办公
室副主任陈锡文在国务院新闻办 公 室举行的新 闻 发布会上
“解读中央一号文件”时直言，目前 城市建设和 工业建设，
每年征用土地将近 !" 万公顷，征用农民土地引发的一些矛
盾，确实是当前某些地方不稳定的因素，并表示，要解决征
用农民土地引发的矛盾，最终要逐步推行征地制度本身的改
革。
失地原本是农业人口向非农转移和城镇化过程中一种必
然而正常的现象，却何以成为引 起 社会普遍关 注 的社会问
题？原因在于征地过程中没有解决好农民失地后的生存发展
问题，对失地农民补偿标准低，土地增值分配方式不合理。
城市化过程以廉价农地的充分供给为前提条件，而为此做出
巨大贡献的失地农民却被排斥在城市化的收益之外。也就是
说，目前失地农民问题主要表现为土地使用形式转变过程中
产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾。农民不
能分享土地交易中得到的可观收益，加上偏低的征地补偿费
一再被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。
根据现行《土地管理法》，对征用土地的补偿和对农民
的安置总计 为该 耕 地 征 用前 三年 平均 产 值 的 $" 倍%$# 倍，
最多不超过 &" 倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有
地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩 $’( 万%&’( 万
元之间。而现实中，一般被征地农民每亩补偿只有 )""" 元
左右，并从此割断了与土地的联系。专家研究表明，在征地
过程中，如果成本为 $""，农民得到的补偿只占其中的 (*%
$"*，农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价
格的 $ + $"，而农地出让价格又大约是农地市场价格的 $ + (，
也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为 $：$"：
("。在土地征用中农民利益究竟流失了多少？有专家推算，
从$,(! 年以来，失地农民相当于无偿放弃了价值 !# 万亿的
土地财产权。这些收益被转到了社会其他阶层和各级政府手
里。如果其中 !" 万亿 的财产权收 入 用来给农 民 购买房屋，
按!" 万元一套的价格，可购买 $亿套房屋，正好是目前农
民进城务工的总数。如果用来做进城务工农民的社会保险基
金，也极为可观。但现在是，农民不但没有得到这些，反而
连最基本的生存资料都丧失了。所以，不解决这些问题，新
农村建设就无从谈起。
失地农民问题在于农地发展权的缺失
农用地转为建设用地后，其价值增加几倍、甚至几十倍，
失地农民被排斥在这一巨大的增值收益之外，是引起失地农
民争议的主要原因。那么，在征地过程中这一巨大的增值收益
的来源是什么呢？征地中的增值收益来源于同一宗土地被征
用前后，作为农用地的直接使用价值与作为建设用地的直接
使用价值之间的差额。而参与这个差额利益的分割，不但要凭
借土地的所有权和承包经营权，更重要的是凭借土地发展权。
土地发展权是土地产权的重要组成部分，是基于土地的所有
权，从使用权和收益权中分离出来的一种物权，是指组织或个
人变更土地用途而获得额外收益的权利。农地发展权是土地
发展权的下位概念，是农村集体和农民参与土地增值收益分
配的权利。众所周知，土地具有三方面的属性：即资源的稀缺
性、用途的多样性和收益的差异性。土地的这些属性必然导致
其不同用途之间的竞争。当农地从低收益用途转向高收益用
新农村建设与失地农民补偿
专 题
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摘要：
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