不对等博弈关系下的基层政府与农民（本科论文）
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不对等博弈关系下的基层政府与农民
——以浦东新区张江镇“镇保”政策为例的研究
目 录
中文摘要………………………………………………………………………………1
英文摘要………………………………………………………………………………2
导论……………………………………………………………………………………1
1．问题的提出…………………………………………………………………………
1
2．选题的意义…………………………………………………………………………
2
3．已有的文献综述……………………………………………………………………
3
4．本文的基本假设和观点……………………………………………………………
5
5．核心概念之界定……………………………………………………………………
6
6．本文的研究方法与路径……………………………………………………………
7
7．本文的结构安排……………………………………………………………………
7
第一章 基层政府与农民的博弈关系：一个理论分析框架………………………8
第一节 政府界定财产权：政府在制度变迁中的作用……………………………8
第二节 政府的作用与责任：社会保障制度的构建………………………………
11
第三节 基层政府与农民的不对等博弈关系：两次博弈的关联…………………
15
第二章 张江镇的“镇保”政策：二次博弈中的不对等关系……………………
…18
第一节 基层、地方政府与高层国家政策的一次博弈……………………………18
第二节 镇保政策：基层政府与农民的二次博弈…………………………………
22
第三节 城乡二元结构：农村社会保障的制度性缺失……………………………
25
第三章 政府安排型的制度变迁：不对等博弈下的农民权益结构………………
28
第一节 国家政策与宪法框架下的农民权益结构 ………………………………28
第二节 地方政府安排的制度变迁：农民在博弈中的弱势地位…………………
30
第三节 制度缺失下的农民权益保障：以张江镇为例……………………………
1
32
第四章 决策、利益与风险：“镇保”政策的效力评价……………………………
36
第一节 农民利益的丧失与获得 …………………………………………………36
第二节 被接受的限度与政策的可持续性 ………………………………………40
第三节 “镇保”政策引发的相关问题……………………………………………
44
结束语 ………………………………………………………………………………46
参考文献 ……………………………………………………………………………48
致 谢 ……………………………………………………………………………51
中文摘要
中国现代化的一个带根本性的问题是中国农村的发展问题。整个中国的改
革发端于农村的改革与制度变迁，其中，农村社会的产权关系在农村制度变迁
中具有重要的地位。大量的经济学和社会学研究提示的事实是，中国的城镇化或
城市化进程在相当程度上是与农民土地承包权的变更联系在一起的，而在土地
承包权变更的过程中，发生了两次博弈，即：各级地方政府在其具体的发展战
略规划和相应的公共政策中，围绕土地使用权与中央政府的政策进行的一次博
弈，以及地方政府、基层政府与其管辖范围内的农民之间就土地使用问题而展开
的二次博弈。通过对这两次博弈的考察与分析，本文得出一个基本假设：由中国
地方和基层政府所主导的制度变迁中，农民与政府之间的博弈处于不对等状态，
2
这种状态的产生主要不是由于农民的谈判能力不足造成的，而是由于处于体制
外的农民对自身利益的判断出现偏差和政府忽视农民权益造成的。
本文以上海市浦东新区张江镇所推行的“镇保”政策为个案，通过对张江
镇农民土地承包使用权变更的实证考察，提出了几个重要观点：第一，中国地
方政府和基层政府在“低级政治”领域的作用，往往是基于地方层次上的利益
考虑，通过“变通”的方式来执行国家政策。第二，现实的制度安排过程没有较
好地尝试让农民参与政策制定的过程，农民无法从实际的政治过程中来获得提
升谈判能力的机会，同时，农民由于信息不对称而对由国家政策和法律赋予他
们的自身权益结构缺乏基本的判断，这导致了农民与地方和基层政府之间的不
对等博弈关系的产生。第三，由政府所主导、获得农民一定程度认同的“镇保”
政策及其相应的制度安排，其有效性存在内在的限度，具有很大的不确定性和
风险性。
关键词：社会保障 不对等博弈 政府安排的制度变迁
.
Abstract
The development of Chinese rural areas is the basic problem of modernization. The
whole reformation of China started with the rural reformation and institution
transition. Meantime, the property right played an important role. The facts from the
research in economics and sociology indicated that Chinese urbanization largely had
connection with the changes of land-contracted property while two games took place.
The first happened between the local government and the central government on the
land tenure when the local government was making local development strategy and
public policy. The second occurred among the local government, bottom government
and the peasants on the land tenure. According to the analysis of the two games, I got
a basic hypothesis that the game between the peasants and government was non-
equilibrium in the institution transition led by the governments at all levels.
Furthermore, the non-equilibrium was resulted from the impercipience of peasants
and the ignorance of government on the peasants benefits but not from their
deficiency in the capacity of negotiation.
Based on the example of “ZhenBao”policy carried out in ZhangJiang Town of
PuDong New Area of ShangHai, the article revealed several points from the research
on contracted land tenure of peasants in ZhangJiang Town. First, the local and bottom
governments usually carried out the state policy by alternatives on the view of local
benefit in the field of low-grade politics. Second, the present institution didn’t try to
let the peasants participate in the policy making, so they couldn’t get the opportunity
to develop their capacity of negotiation in the actual political process. At the same
time, the fact that peasants have no idea of their rights and benefits endowed by the
3
policies and laws because of asymmetric information induced the asymmetric games
between the peasants and the local government. Third, the efficiency of ’ZhenBao’
policy and corresponding institutions led by the government and approbated by
peasants in some degree has inner limitation and character of unsureness and risk
Key words: social security asymmetric games
government-setting institution change
导 论
1、问题的提出
中国现代化的一个带根本性的问题是中国农村的发展问题。众所周知，中国
的现代化在相当大程度上是由政治体系运用政治-行政力量所推动的，政府制定
和执行有效的公共政策和符合中国发展所需要的改革战略的能力，直接规定了
中国社会发展的质量和程度1。因而，中国农村的发展也直接受到政治体系的这
种能力和性质的决定，带有相当的政治色彩。
整个中国的改革发端于农村的改革与制度变迁。其中，农村社会的产权关系
在农村制度变迁中具有重要的地位。事实上，无论是家庭联产承包责任制的改革
还是农民与政府关系进而基层政府与地方政府、中央政府与地方政府关系的变化
抑或政府在中国的城镇化或城市化进程中的功能与作用，都在相当大程度上与
农民的产权问题联系在一起2。可以说，农民的产权问题处于我们认识这些问题
的核心。由于产权是一组或一束权利，包括所有权、使用权、剩余索取权等一系
列的权利，因此，农民的产权也是多样性的。这当然包括民法意义上农民合法的
财富或财产，但是，据一些经济学家的研究，受一定的政治和经济制度所规定
的剩余索取权在农民的产权中居于关键的地位3。然而，在我们看来，剩余索取
权固然重要，它也是从农民的所有权尤其是从使用权中派生或衍生出来的，如
果不能拥有一定的使用权，就首先谈不上剩余索取权的问题。考虑到中国的土地
制度是国有和集体所有的性质，因此，对土地的使用权或经营权便是自然应该
成为我们分析农民产权问题的核心。中国的城镇化或城市化进程就涉及到农村的
土地制度问题，或者更直接一点说，就涉及到农民的土地承包权或使用权问题。
大量的经济学和社会学研究揭示的事实是，中国的城镇化或城市化进程在
相当大程度上是与农民土地承包权的变更联系在一起的。不管这样的变革从制度
变迁的意义上来说是有效的还是无效的制度安排，但由于中国的城镇化或城市
化不是一个自然的过程，它必定要涉及到对农民的土地承包使用权的变革的问
题。在这方面，中国中央政府关于农民土地承包使用权及其他权益问题的政策、
法律规定，相对来说比较明确，方向也比较正确，总的原则是维护农民的权益
和调动农民的积极性，但各级地方政府在其具体的发展战略规划及其相应的公
共政策中，都不同程度地围绕土地做文章，在此过程中，农民的土地承包使用
权都被不同程度地侵犯4。在这些土地违法案件中，地方政府的行为实际上是与
1 参见唐贤兴：《论政府能力与社会进步》，载《晋阳学刊》（太原），1994 年第6期。
2 参见唐贤兴：《产权、国家与民主》，上海：复旦大学出版社，2002 年。
3 周其仁：《中国农村改革：国家与所有权关系的变化》，载《中国社会科学辑刊》（香港），1994 年夏季卷，
第6期。
4 2003 年11 月18 日，国土资源部公布了该年进一步治理整顿土地市场秩序以来查处的土地违法案件达
16.8 万件，高达2002 年同期的两倍。据国土资源部有关部门的负责人介绍，所有这些违法案件中，打耕地
的主意是一个共同的特点。参见《土地违法案件触目惊心：坚决制止乱占耕地行为》，http://house.focus.cn/
newshtml/55912.html.
4
中央政府的政策博弈，我们把它称之为一次博弈；同时，在一次博弈后，地方
政府和基层政府与该管辖范围内的农民之间还存在土地使用问题上的博弈，我
们把这方面的土地使用权制度安排称为“二次博弈”。反过来说，国家对这些案
件的查处过程，因此可以被看作是对地方政府的博弈游戏所做出的回应。本文欲
以上海市浦东新区张江镇所推行的“镇保”政策为个案来分析这两次博弈之间
的关系，从中来透视地方和基层政府的公共政策的含义。
2、选题的意义
长期以来，中国农民一直生活于体制之外，其权益得不到应有的保障，他
们不能像城市公民那样平等地享受到特定的公共政策和制度安排的好处，以至
于很多学者认为中国的权利和人权结构是一种二元结构1。与农民的土地使用权
问题紧密联系在一起的城镇化或城市化进程，也许有一个积极进步的大方向，
即改变中国农村的农民身份，变身份社会为契约社会。但是，这一方面是一个长
期的过程，不是一蹴而就的，另一方面，我们必须设问，这样的制度安排到底
将给农民带来什么样的收益？因为今天中国的政治进步是显而易见的，至少我
们在价值观上提出了民主、平等、人权、以人为本等口号，并在具体的制度建设、
公共政策设计和公共管理实践中坚定地加以贯彻，因而，涉及到农民土地承包
使用权变迁的制度设计，就必须与这些价值相适应，推进这些价值的实现，而
不是与之相悖。因此，选取农民与政府在土地承包使用权问题上的博弈关系为视
角，来认识地方和基层政府的公共政策行为，及其与中央政府之间的关系，对
于我们更好地认识中国社会发展过程中政府的作用和定位、真实的政府行为和意
图是有重要意义的，从而有利于我们更好地完善或规范公共管理。
从理论层面上来说，中国的公共管理理论研究需要从中国生动而丰富的社
会转型中汲取养料，从实际的材料中来总结和提升相应的概念、逻辑和理论体系
对中国来说，由于“公共管理”的概念和理论体系都是外来的，大量西方的理
论和方法被介绍到中国来，对于完善我们的公共管理和公共政策理论体系意义
重大。但是，由于理论所赖以产生的土壤不同，这些理论和方法并不是都对中国
的现实具有很高的解释力。比如中国社会转型和现代化进程中为什么政府起着如
此重要的作用？地方和基层政府的公共政策行为为何会表现出挑战中央权威的
博弈规则？生活于体制外的中国农民的利益观、价值观和行为模式对特定的政府
公共政策的形成会产生推进或抵制作用？等等，所有这些问题都不是很好回答
的，已有的理论似乎也不能很好地解释这些问题。尽管本文也做不到对这些问题
进行详细而正确的回答，但通过对具体案例和事实的描述和研究，试图为回答
这些问题提供一些有益的材料或启示。
3、已有的文献综述
本文援引的案例涉及到以农民的土地使用权换保障（实践中被简称为“土
地换保障”）这个被称为基层政府的“制度创新”问题。这是上海市小城镇社会
保险改革和浦东新区“区镇联动”体制变革背景下的一个制度变迁案例。张江镇
的“镇保”政策是小城镇社会保险和新区“区镇联动”改革的一个试点。试点刚
刚开始，其实践后果还有待观察，而学术界和理论界对这一问题还缺乏必要的
研究。因此，关于小城镇社会保险改革中“土地换保障”的研究，缺乏必要的研
究资料，基本上是一个空白。
1徐显明、齐延平：《论中国人权制度建设的五大主题》，载徐显明主编：《人权研究》第二卷，济南：山东
人民出版社，2002 年，第 161-176 页。
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摘要：
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作者：李琳琳
分类：行业资料
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时间：2024-10-15
