张江镇“土地换保障”政策的效力分析

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张江镇“土地换保障”政策的效力分析
张江镇“土地换保障”政策的效力分析
第一章绪论..................................................................................................................................................................2
1 课题的来源和背景.......................................................................................................................................2
2 国内外研究状况...........................................................................................................................................3
3 本文的主要内容...........................................................................................................................................3
第二章城乡二元结构概述..........................................................................................................................................4
1 国内外二元结构的理论研究综述...............................................................................................................4
2 我国城乡二元结构.......................................................................................................................................6
2.1 我国城乡二元结构的形成和现状...................................................................................................6
2.2 我国城乡二元结构的概念和特征...................................................................................................8
2.3 我国城乡二元结构的差异.............................................................................................................10
3 解决城乡二元差异可借鉴的国外经验.....................................................................................................10
第三章中国农村土地制度和保障制度....................................................................................................................13
1 农村土地制度现状.....................................................................................................................................13
1.1 我国土地征用制度的演进.............................................................................................................13
1.2 农村土地使用权流转模式.............................................................................................................14
2 农村农民保障制度现状.............................................................................................................................15
2.1 农村养老保障制度.........................................................................................................................15
2.2 农村合作医疗制度.........................................................................................................................16
第四章“土地换保障”政策....................................................................................................................................19
1“土地换保障”政策出台的原因..............................................................................................................19
1.1“土地换保障”政策的背景:中央开发浦东的战略....................................................................19
1.2 地方政府的规划：“聚焦张江”战略...........................................................................................20
1.3 区域内的体制创新：政策环境的变化与功能区域的提出.........................................................20
2 实施“土地换保障”政策：以张江镇为例.............................................................................................21
2.1“土地换保障”政策理论依据..........................................................................................................21
2.2“土地换保障政策”内容和操作方式..........................................................................................22
第五章“土地换保障”政策的效力........................................................................................................................23
1 保障制度的完善.........................................................................................................................................23
1.1 社会保障制度的改革.....................................................................................................................23
1.2 农民保障权益的提升.....................................................................................................................25
2 农民利益的维护.........................................................................................................................................26
2.1 集体土地统一流转.........................................................................................................................26
2.2 提高农民收入.................................................................................................................................27
3 缩小城乡差异.............................................................................................................................................29
4 后续问题......................................................................................................................................................30
4.1 农民就业问题.................................................................................................................................30
4.2 土地利用问题.................................................................................................................................30
4.3 宅基地置换问题.............................................................................................................................31
第六章 全文总结......................................................................................................................................................32
参考文献....................................................................................................................................................................33

张江镇“土地换保障”政策的效力分析

第一章绪论

1.1 课题的来源和背景

长期以来，我国形成了城乡二元结构，城乡居民收入差距悬殊，经济社会发展极不平衡，这些已经

成为制约我国全面建设小康社会的重要因素，统筹城乡二元发展的任务迫在眉睫。党的十六大首次提出了

城乡统筹的概念，党的十六届三中全会、四中全会相继提出“五个统筹”，并把统筹城乡社会的发展列为

首位。提出推动建立“五个统筹”的有效机制，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，党的十六

届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，积极推进城

乡统筹发展，逐步消除城乡二元差异。

张江镇地处浦东新区中部，下辖有 13 个行政村和 12 个居委，现有常住人口 6.2 万人，流动人口 5.4

万人。2006 年，全镇完成社会总产值 180 亿元，税收 9.2 亿元，可支配财力 2.7 亿元。2004 年 12 月，张江

镇采用“土地换保障”政策将全镇 11148 名农民全部纳入郊区小城土地换保障险，切实提高了农民的养

老保障水平。

本文试以张江镇所实施的“土地换保障”政策为个案，通过对张江镇农民提前享受城镇养老保障的

实证考察，提出了几个重要观点：第一，现行的农村集体土地制度中，可采用不同的土地开发利用模式，

逐步提高农民的切身利益。第二，在农村集体土地未征用的前提下，实施“土地换保障”政策可成为缩短

城乡二元结构差异的一条路径，第三，以人为本，城乡二元体制内的中国公民应平等享受国家发展的成

果。

1.2 国内外研究状况

最早运用“二元经济”概念来分析社会经济现象的是荷兰经济学家J-H-伯克（J.H.Boeke）。在对 19

世纪东印度（今印度尼西亚）的社会经济状况进行了研究后出版了《二元社会的经济学和经济政策》，还

有本杰明•希金斯（BenjaminHliggins）于 1968 年在《经济发展》提出的技术二元结构理论、海拉•明特

（HylaMyint）于 1985 年在《亚洲发展评论》上发表的题为“组织二元结构和经济发展”中提出组织二元

结构。关于发展中国家经济二元性影响最大、应用最广的理论美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟•

刘易斯（W.A.Lewis）的二元经济结构理论，《劳动无限供给条件下的经济发展》中提出了关于发展中国家

经济二元结构的理论模型，后经古斯塔夫•拉尼斯（GustavRanis）、费景汉（JohnC.H.Fei）、戴尔•乔根

森（DaleW.Jorgenson）等人的补充和发展。在我国，首先提出“二元社会结构”的是农业部政策研究中

心农村工业化、城市化课题组在 1988 年第 9 期《经济研究参考资料》上发表的根据调研结果写成的研究报

告《二元社会结构——城乡关系：工业化、城市化》。这篇报告首创了一个后来在理论界引起多方关注的新

概念——二元社会结构，即指把城市社会作为一元，农村社会作为另一元的城乡分割状态。这给当时密切

关注中国政治、经济体制的知识界提供了一个新的视角。对这一命题，学者们选取的角度分门别类且各有

张江镇“土地换保障”政策的效力分析

针对性，其中有学者开始关注“我国城乡社会结构对国民素质结构的影响”，并提出了解决方法、展望了

未来；有学者对城乡二元社会格局作了动态考察，认为这一分割状态是“迟发展的必然产物”，但也导

致了诸如公平问题、城乡之间通婚问题、人口流动与计划生育问题、文化心理学问题。从经济学角度，学者

们从第三世界普遍存在的“嵌入式”（现代工业嵌入原有欠发达的社会经济结构）发展，分析了二元经

济结构与城乡关系的区别与联系，以及在二元结构下的经济发展问题，提出由于二元经济转化的基本停

滞，加上原有的二元社会结构，我国已形成“双重二元结构”。还有学者从工农业剪刀差的角度来研究城

乡关系与工农业发展。1998 年第 1 期《方法》杂志把对二元社会结构的研究聚焦在农民身上，刊登了几位知

名学者反思农民问题与农民视角的专栏性文章，而研究市民群体的焦点亦集中在单位制度上，上述发表

的学术论著，学者很少笼统论述二元社会结构，而是分别选取各自关注的城、乡进行探讨，研究的层面已

深入到对历史、文化、心理的反思。

在城市化水平较高的英、法、德、美、日等国，从事农业工作的人群或曰农民的权益在各种法律、规章

框架内，通过一系列的制度、政策予以维护和保障，特别在社会保障上，日本及时将农民纳入全国统一的

社会保障网络，没有出现长期在社保方面歧视农村的情况，较早地进入“国民皆保险”、“国民皆年金”

的时代。俄罗斯没有农村社会保障制度，农村人口和城镇人口一样享受各种社会保障待遇，包括：养老金、

免费医疗、失业救济金、儿童补助金、社会援助计划和食品补贴等。德国的社会保障体系中，城乡居民也是

都能享受到所有的社会保障项目。德国农村养老保险体系具有专门的农村养老保险机构 ,并在全国组建了

一个自己的总联合会,即农村养老保险机构总联合会。农民的医疗保险比城镇职工的医疗保险更优越,因为

联邦政府对农民的医疗保险提供专门津贴。

1.3 本文的主要内容

我国征地制度的改革势在必行，国家在法律法规上明确界定农民的权利义务和政府的责任，制定解

决失地农民问题的制度框架。在具体操作中，各地政府应根据本地经济环境和失地农民具体要求，运用或

创新失地农民补偿安置模式。我国农村是最有创造力的地方，农民是最有创造力的群体，我国农村一直存

在自下而上的改革传统，在失地农民补偿安置问题上，应该继续发扬这一传统，发挥基层组织的创造力

走出一条适合本地发展的创新路径。总之，我国土地征用和失地农民安置问题关系到经济发展和社会稳定

的大局，中央和地方各级政府应给予充分的重视，坚持征地制度的改革，维护失地农民的利益，做到既

保证城市化和工业化发展又能使农民享受到经济发展的利益，使国家、集体、个人三者利益能够相互协调

和平衡。

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第二章城乡二元结构概述

2.1 国内外二元结构的理论研究综述

发展经济学中对二元结构的研究最早始于荷兰经济学家伯克(Booke)。他通过对荷兰殖民地印度尼西

亚社会、经济的观察，注意到如果把社会制度看作是社会精神、组织形式和技术的统一体，那么在原来的

东方殖民地社会和当今的一些不发达国家，西方输入的资本主义制度和本地原有的农业社会制度将同时

并

存，因而社会具有二元性。

1954 年，刘易斯发表了其著名的《劳动力无限供给条件下的经济发展》，开启了对二元经济问题的系

统研究。文中，刘易斯把发展中国家的整个经济划分为两大部门:资本主义部门与维持生计部门

(subsistencesector)，并对这种二元经济结构进行了生动的描述:像矿业或电力业这种少数高度资本主

义化的工业与最原始的技术并列；少数高级商店处于大量老式商贩的包围之中;有一、两个拥雄伟建筑物，

自来水和交通之类的现代化城市，人们从那些几乎属于另一个星的其它城镇和乡村涌向这些城市;一方面

是少数完全西方化的、衣冠楚楚的当地人，另一方面则是大量生活在完全另一个世界的乡下人。刘易斯认

为维持生计部门的劳动的边际生产率很小或等于零，甚至为负数，而资本主义部门的工资决定于维持生

计部门的收入。因而在这种二元经济结构的条件下，资本主义部门能够以恒定的工资获得无限供给的劳动

力。资本主义部门由于把剩余再投资于创新资本而扩大，并吸收更多的人从维持生计部门到资本主义部门

就业。剩余越来越多，资本形成也越来越大，而且这个过程要一直继续到剩余劳动力消失为止(图 1-1)。换

言之，经济发展主要依赖资本主义部门的扩张，而传统部门仅仅是供廉价的劳动力。经济发展的过程就是

资本主义生产的现代工业部门不断扩大，维持生计部门不断缩小直至消失的过程，相应的二元经济结构

实现向一元结构的转变。

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张江镇“土地换保障”政策的效力分析张江镇“土地换保障”政策的效力分析第一章绪论..................................................................................................................................................................21.1课题的来源和背景..........................................................................................

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