我国基层财政困难的制度成因分析与对策研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 46 4 584.09KB 66 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

经过 20 多年的转轨――经济增长和经济管理模式的两个转变之后，我国正

在进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问，这种转轨给我国人民带来了巨

大的物质福利。然而同样不能忽视的是，转轨也引发了一系列新的压力。近年来

显得非常突出的一个现象，就是三农（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此

为背景而凸现的基层财政困难问题。鉴于解决基层财政困难问题的重要性，本文

选择对这一问题进行研究。

本文通过对九十年代开始出现的基层财政困难问题的详细说明，把基层财政

困难问题放在整个中国经济体制转轨的大环境下，综合运用公共财政学理论、马

克思主义制度分析理论、政治经济学理论三大理论解剖我国渐进式的分税制改革

下的基层财政问题。本文认为，基层财政困难的根本原因，是由我国基层已形成

的社会主义市场经济基础与滞后的基层政府体制改革――上层建筑之间的矛盾造

成的。要解决这一问题需要对基层的政治体制进行改革和创新，而我国基层财政

多年的困难现象及其巨大压力已经促使基层出现了制度创新现象，因此要顺应基

层的创新需求，对基层的各方面体制进行改革和完善，以从根本上解决基层财政

困难。围绕这些中心问题，论文共分为三章：

第一章对基层财政运行的困难现状和基层的财政体制运行历史进行了说明。

本章首先从基层财政的收入状况、支出状况、财政赤字、转移支付、负债五个方

面说明了基层财政的困难现状，提出本文要研究的问题。由于本文研究这一问题

的基本视角即制度，因此要解决这一问题，对基层财政制度变迁的历史进行考察

是非常必要的。本章接下来就探讨了建国至今基层财政体制演变的基本轨迹，并

进一步分析了基层财政体制变迁的内生逻辑，以加深对基层财政体制变迁的内容

和逻辑的认识。通过对基层财政体制变迁的历史和变迁的逻辑分析本文也试图表

明这样一个观点，即政治体制必须要符合经济形势的发展要求，这也是政治体制

改革的根本原因。这一观点同样为第二章中对基层财政困难问题的制度原因的理

论剖析奠定了现实基础。

第二章主要运用马克思主义经济学中的制度分析理论对基层财政困难的制度

根源进行理论分析。本章根据马克思主义的制度分析方法，尤其是马克思主义的

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经典理论：经济基础与上层建筑的辩证关系理论――经济基础决定上层建筑；上

层建筑反作用于经济基础。财政体制作为政治上层建筑的组成部分同样要适应我

国的经济基础发展要求。当然马克思主义理论要与我国的实践相结合才能成为指

导实践的真理，因此，本文随之对我国的经济基础现状进行了分析。在上个世纪

八十年代的财政包干体制的推动下，我国各地方经济在政府的领导下取得了快速

发展，地方经济已经形成了社会主义市场经济基础，这是基层的经济基础的现实

表现。而通过对基层的上层建筑现状的进一步分析，就会发现基层政府已形成的

社会主义市场经济基础与基层体制改革滞后的上层建筑之间的矛盾正是基层财政

困难迟迟无法化解的制度根源。因此，要解决这一矛盾必须对基层的各项制度进

行改革或者完善。根据何帆和张宇燕的“熊彼特―希克斯命题”――财政压力是

国家推动改革的直接起因这一观点可以看出，基层多年的财政困难已经造成了巨

大的财政压力，基层的各项制度改革已迫在眉睫。

第三章在上述两章分析结论的基础上提出了解决基层财政困难的对策。首先

明确了基层政府体制改革的总体目标和原则。具体措施则主要分为三部分内容进

行讲述：基层的行政制度改革，包括政府的三级行政体制改革，“省管县”行政体

制和乡镇有限自治；基层的财政制度改革和完善，包括县级政府财权和事权范围

的重新界定，改革转移支付制度等；最后对基层财政解困的配套制度改革进行了

分析，包括预算管理制度改革，基层民主建设等。

综上所述，基层财政困难的根本原因是基层的各项制度改革滞后。因此，对

基层的相关制度进行改革和完善是解决这一问题的根本性措施。

关键词：基层财政；制度分析；经济基础；上层建筑；体制改革

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ABSTRACT

After twenty years of transformation reform about economic growth and economic

regulation mode, China has gone into an era of deep social change. Beyond doubt, the

reform has brought benefit to people’s wealth,but it has also given rise to some

problems, in which the problem of “sannong”(agriculture, peasant and countryside) and

subsequent fiscal difficuties in grass-roots are outstanding. As it is very important to

solve this question ,I select this topic for my paper.

Through the analysis of fiscal difficulties in grass-roots ,which include the analysis

of the income in grass-roots,the expenditure in grass-roots,the deficit in grass-roots and

so on. Based on three theories of Public finance, Marxist economics and Political

economy,combined with the change of national public finance system，this paper gives a

plenty of research and deep analysis on grass-roots finance under the background of the

reform of separate tax system. It elicits an heart stand point that the difficulties of

grass-roots public finance were resulted in the lagging political reform of

grass-roots.Therefore,it is necessary to deeply reform the political system.

This paper is divided into three parts.In the first part of the paper,it makes a review

of fiscal reality in grass-roots.In this part,this paper analyzes the income of

grass-roots,the expenditure of grass-roots ,the deficit of grass-roots and the heavy debt

in grass-roots.Then ,as it is important to analyze the institutional reasons in order to

handle the fiscal difficulties,this part also reviews the history of financial system.And

the review gives the idea that the relationship between political system and economic

system is interactive.The second part of the paper analyzes the institutional reasons

which cause the difficulties of the public finance in grass-roots. This paper uses the

institutional analysis theory of Marxist economics.Based on the relationship between

economic foundation and superstructure ,our country has basically set up the socialistic

market economic system in grass-roots.But the political syetem in grass-roots has not

changed with the economic foundation.So,this is the root of fiscal difficulties in

grass-roots.Of course ,there are a lot of respects to cause the financial deficit and debt

III

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problem of country. And it lays special emphasis on the institutional respect to analyse.

The reasons which cause the financial deficit and debt problem of grass-roots are that

the defect of financial system reform of tax allocation system, the standards of county of

province financial transfer payment system, financial budget system of grass-roots and

the lagging of the reform of the administration in grass-roots.Finally, this paper uses the

idea of Hefan that political system changes under financial pressure to explain the

existence of the enormous financial pressure arising from grass-roots which causes the

reform of political system in grass-roots is inevitable. The last part bases on the analysis

of the two parts and gives some specific measures to involve the fiscal difficulties in

grass-roots,which include the reform of political system ,financial system , the transfer

payment system,and so on.

Keywords: grass-roots; institutional analysis;economic foundation;superstructure;

system reform.

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前言·······················································1

第一章基层财政运行：困难现状及其制度变迁历史···············5

第一节基层财政困难现状·································5

第二节建国后基层财政体制演变的历史轨迹·················14

第三节基层财政体制变迁的内生逻辑·······················20

第二章基层财政困难的制度根源：经济基础与上层建筑的不适应···25

第一节马克思主义制度分析理论···························25

第二节地方已经形成社会主义市场经济基础·················27

第三节基层政府的上层建筑改革滞后·······················33

第四节基层财政压力下基层政府体制改革的必然性···········41

第三章基层财政困难的解决：基层政府的行政制度改革与财政制度完善

第一节基层政府体制改革的目标及原则·····················47

第二节基层政府的行政制度改革···························49

第三节基层政府的财政制度改革和完善·····················52

第四节基层财政解困的配套制度改革·······················56

结论·····················································58

参考文献·····················································59

附录·····················································62

致谢·····················································63

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前言

一、问题的提出

《周礼》的“以和邦国，以统百官，以谐万民”，柏拉图的“公正即和谐”，

空想社会主义者的“和谐制度”。……从东方到西方，从远古到现代，建设一个富

足祥和，人人各尽所能、各得其所而又和谐相处、充满活力的社会，始终是人类

孜孜以求的梦想。中共中央也在这一时期适时提出了建设和谐社会的指导思想，

构建和谐社会也是我国政府下一阶段的主要任务，具有战略意义。而我国经济在

经过一个长时期的发展过程后，当前正进入新一轮的高速成长期，在利益格局调

整和社会构成发生深刻变化的过程中，不可避免地存在一些新型的社会矛盾，有

的矛盾甚至比较突出和尖锐。基层财政困难问题正是其表现。

基层财政作为国家财政的基础，近些年来其困难现象凸现，已成为影响社会

主义和谐社会构建的一个突出的矛盾。虽然这个问题已经引起了学术界的重视，

针对这一问题不同的学者从不同的角度进行研究，并且提出了众多的看法和政策

建议，效果却并不理想，这一问题始终没有得到根本解决，基层财政困难现象依

旧。县乡财政作为国家的基层财政，不仅关系着中央财政，其在基层的执政行为

也和广大人民群众的切身利益息息相关。基层财政困难问题不仅影响到国家在基

层的执政行为和基层的稳定性，也必然会影响到社会主义和谐社会的建设。因此，

研究这一问题具有重要的现实意义。

二、国内外研究现状

国内外学术界对于我国基层财政问题的研究主要从三个方面进行：

侧重于政府间的财政关系研究和基层政府的制度外收入研究。主要的代表性

学者有：黄佩华，她主要关注的是基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异及

贫困地区日益严重的财政收入短缺。孙潭镇、朱钢的乡镇财政三分法，关注的是

基层财政的制度外收入。樊纲则研究了制度外财政收入的非规范性。

侧重于从事权和财权划分角度对县乡财政困难问题进行研究，主要的研究成

果有：国务院发展研究中心课题组，他们的实地调查将困难原因归结为财权上移，

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税源有限，机构膨胀；贾康、白景明认为财权划分模式与事权划分模式的不对应，

过多的政府级次及政府功能紊乱是造成基层财政困难的主要原因，并提出了基层

制度创新的建议；阎坤的研究同样要求明确地方职能，减少地方财政层级。得出

类似研究结论的学者还有李京城、孙晓强、郁振飞、沈飞、蒋斌、饶茜、蒲勇健、

郭家虎、崔文娟、于凌云、田发等。

跳出财政框架来研究这一问题的学者有吴理财、李芝兰、张晓山等，他们对

乡镇财政及乡镇的政治体制改革进行了综合性的研究，并提出了改革乡镇政治制

度的建议。通过研究基层民主制度来解决这一问题的学者有黎秀蓉、何增科、高

新军、杨雪冬、赖海榕等。他们通过案例分析说明了农村基层民主制度的演进和

农村治理的制度创新。运用制度经济学理论研究这一问题的学者主要是张宇燕和

何帆，他们通过对国家历次财税体制变迁的研究，构建国家义理性函数，最终得

出结论：财政压力决定国家改革的起因和路径。

近些年关于县乡财政困难问题的研究，大多数学者得出的结论是完善分税制、

规范政府收入、明确政府职能、划分事权，减少财政级次。这些研究成果的实施

缓解了基层财政困难，但“治标不治本”，这一问题还是没有得到根本解决。“地

方财政问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创新问题”①。因此对于这

一问题的研究，学术界已逐步把视角转向了基层政治体制改革和财政体制创新。

近几年来“省管县财政”、“乡财县管”、“村民自治”等概念的出现也正预示着对

于县乡财政困难问题的研究方向。本文正是站在制度创新的立场上，从制度根源

上分析县乡财政困难问题，希冀得出有益结论以助于这一问题的根本解决。

三、本文的结构与主要内容

本文主要分三个部分对基层财政困难问题进行研究。

第一章对基层财政运行的困难现状和基层的财政体制运行历史进行了说明。

本章第一节主要从基层财政的收入状况、支出状况、财政赤字、转移支付、负债

五个方面说明了基层财政的困难现状，提出本文要研究的问题。由于本文研究这

一问题的基本视角即制度，因此要解决这一问题，对基层财政制度的历史进行考

察是非常必要的。第二节在第一节提出问题的基础上探讨了建国至今基层财政体

制历史演变的基本轨迹，并在第三节中进一步分析了基层财政体制变迁的内生逻

① 贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界,2005,08.

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辑，以加深对基层财政体制变迁的内容和逻辑的认识。通过后两节的分析本文也

试图表明这样一个观点，即政治体制必须要符合经济形势的发展要求，这也是政

治体制改革的根本原因。这一观点同样为第二章中对基层财政困难问题的制度原

因的理论剖析奠定了现实基础。

第二章主要运用马克思主义经济学中的制度分析理论对基层财政困难的制度

根源进行理论分析。本章第一节对马克思主义的制度分析方法进行了介绍和说明，

尤其是马克思主义的经典理论：经济基础与上层建筑的辩证关系理论――经济基

础决定上层建筑；上层建筑反作用于经济基础。财政体制作为政治上层建筑的组

成部分同样要适应我国的经济基础发展要求。第二节即对我国的经济基础现状进

行了分析。在上个世纪八十年代的财政包干体制的推动下，我国各地方经济在政

府的领导下取得了快速发展，地方经济已经形成了社会主义市场经济基础，这是

基层的经济基础的现实表现。第三节则对基层的上层建筑现状进行了分析，说明

基层已形成的社会主义市场经济基础与基层政府体制改革滞后的上层建筑之间的

矛盾正是基层财政困难迟迟无法化解的制度根源。因此，要解决这一矛盾必须对

基层政府的各项制度进行改革或者完善。本章第四节运用何帆和张宇燕的“熊彼

特―希克斯命题”――财政压力是国家推动改革的直接起因这一观点对基层政府

的体制改革的时机选择进行了分析，基层多年的财政困难已经造成了巨大的财政

压力，因此，基层的各项制度改革已迫在眉睫。

第三章在上述两章分析结论的基础上提出了解决基层财政困难的对策。第一

节对基层政府体制改革的总体目标和原则进行了说明。第二节对基层政府的行政

体制改革的具体措施进行了说明，包括政府的三级行政体制改革，“省管县”行政

体制和乡镇有限自治。第三节对基层的财政体制改革和完善的具体措施进行了说

明，包括县级财政的事权和财权范围的重新界定，改革转移支付制度等。第四节

对基层财政解困的配套制度改革进行了分析。具体包括预算管理制度改革，民主

理财的财政机制建设和基层民主建设等。

四、本文的研究视角与创新点

对于基层财政困难问题的分析，正如国内外研究现状所示，已经有诸多论述。

本文主要从制度的角度对这一问题进行研究，跳出前人就财政论财政的局限性，

综合运用马克思主义的制度分析理论、公共财政学理论和政治经济学理论对这一

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问题进行了系统深入地研究，以找出基层财政困难在制度上的深层次原因，并制

定出相应的措施使得这一问题可以标本兼治。

五、概念的界定

本文中的基层政府是指我国政府级次中的县（市）级和乡（镇）级政府。基

层财政则包括县（市）级财政和乡（镇）级财政。而本文所讨论的基层财政是指

那些实际存在财政困难问题的基层政府。由于我国各地区经济发展情况的不同，

县域经济发展良好、财政收支状态正常的基层财政是不包括在内的。

本文中的财政赤字是指财政收支的不平衡状态，更多的衡量的是财政的年度

收支情况；而财政压力则是财政运行过程中矛盾长期集聚的产物，即财政长期出

现收不抵支给政权的运行带来威胁的状态。

另外需要说明的是，由于基层所指的对象主要是县（市）级和乡（镇）级政

府，具有政治区域色彩。因此，本文在论及基层的经济发展情况时，使用了地方

经济的概念，在正文部分内容中出现的地方经济同样指的是县（市）级和乡（镇）

级的经济情况。

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第一章基层财政运行：困难现状及其制度变迁历史

基层财政是国家财政体系的基础，它直接为县乡居民提供公共产品和服务，

直接关系到基层政权的建设,影响到农村经济社会的协调发展。我国人口中的绝大

多数居住在农村，基层财政负担着向这些绝大多数人口提供基本的行政、司法、

科教文卫等基本服务，甚至包括发展本地经济，提供社会基本保障体系，实施义

务教育等任务。基层财政作为国家财政的基础有着重要的战略意义，基层政权的

稳定对整个国家的安定有着重要影响。因此，基层财政问题关系重大。但我国近

些年来基层财政困难现象凸现，已在某种程度上威胁到了基层政权的稳定。

第一节基层财政困难现状

基层财政困难即县乡财政连年出现难以为继甚至负债的情况。因此对这一问

题的分析要从县乡财政最基本的收支分析开始，主要从五个方面进行说明：收入、

支出、财政赤字、转移支付和负债。

一、收入来源不足，县乡实有收入更少

（一）税源不足，县乡财政难为“无米之炊”

1994 年的分税制财政体制改革，仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很

少顾及地方税的有效性。中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，县乡得

到两税增量的比重大幅度下降。省级和市级政府在中央集中一部分县乡增值税、

消费税收入的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，而留给地方的

只是一些征收成本较高的小税种。

据财政部财税司赵杰对庆阳地区①的调查，1993 年庆阳全区虽然上解中央和省

766 万元，但同年得到体制补助 5419 万元，地方财政实际净得 4653 万元。实行分

税制后，由于财源过多依赖于烟、油，收入的增量主要是消费税、增值税，其中

上划中央消费税、增值税从 1994 年的 13163 万元增加到 2001 年的 34926 万元，

① 庆阳地区位于甘肃省最东部，与陕西、宁夏接壤，是原陕甘宁边区的一部分，习称陇东老区或庆阳老区。

全区辖环县、华池、镇原、宁县、合水、正宁、庆阳等 7县和西峰 1市，其中前 5个县属国家级贫困县；146

个乡镇和 2个街道办事处。

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浙江财经学院硕士学位论文摘要经过20多年的转轨――经济增长和经济管理模式的两个转变之后，我国正在进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问，这种转轨给我国人民带来了巨大的物质福利。然而同样不能忽视的是，转轨也引发了一系列新的压力。近年来显得非常突出的一个现象，就是三农（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸现的基层财政困难问题。鉴于解决基层财政困难问题的重要性，本文选择对这一问题进行研究。本文通过对九十年代开始出现的基层财政困难问题的详细说明，把基层财政困难问题放在整个中国经济体制转轨的大环境下，综合运用公共财政学理论、马克思主义制度分析理论、政治经济学理论三大理论解剖我国渐进式的分税制...

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