中国石油工业体制改革研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 5 4 1.07MB 83 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪 论
§1.1 选题的背景及意义
党的十一届三中全会以来，随着我国经济体制改革的不断深化，中国石油工
业体制按照市场化要求进行了一系列的改革。但是，随着改革的不断深人，现有
石油经济体制中存在的一系列不适于石油经济发展的问题逐步显露出来。特别是
在国际油价持续高位运行和国内油气供求矛盾不断扩大的情况下，全社会都在呼
唤石油工业体制的进一步改革。深化石油经济体制改革已刻不容缓！
石油作为一种重要能源和优质化工原料，是关系国计民生的重要战略物资，
石油工业是我国国民经济的重要基础产业和支柱产业，在经济建设、国防事业和
人民生活中发挥着重要的作用。经过建国 50 多年的建设，特别是改革开放近 30
年来的快速发展，中国石油石化工业已经初步形成了门类比较齐全、品种大体配
套、具有相当规模的工业体系。同时，伴随经济的高速发展，中国对能源的需求
也越来越大。石油作为最重要的工业能源，在中国能源中的地位不断提高，中国
国民经济对于石油的依赖性也在不断增加。
近年来，随着经济的快速发展和能源消费的迅速增加，中国石油消费需求日
益增长。但与此同时，国内石油的生产和供应增速却相对缓慢，供需缺口增大，
致使国内石油供求矛盾显现。1993 年，中国成为石油净进口国，当年石油净进口
872 万吨，是自 1965 年以来首次出现石油赤字。此后，石油进口快速上升，2002
年的进口量和进口额分别是 8975 万吨和 165 亿美元1，2006 年已分别达到 1.82 亿
吨和 819 .5 亿美元2。目前，进口石油约占中国石油消费总量的 1/3，由此产生的
进口费用随之大幅增长。石油已经成为制约我国经济增长的“瓶颈”，也由此产生
了我国石油进口依赖程度严重而导致的石油安全问题。在 2006 年召开的第九届科
博会“中国能源战略高层论坛”上，有专家预测，到 2020 年，中国国内石油消费
量将达到 4.5～5亿吨，若是按照国内原油产量保持在 2亿吨左右计算，届时中国
的石油对外依存度将达到 60%左右。对外石油依赖程度不断加深，中国的国内石
油市场与国际石油市场的联系必将日益密切，国际石油市场的变化，特别是国际
油价的波动，就会对中国石油安全产生重大、甚至是深远的影响。
但是，一直以来，世界石油市场可谓变幻莫测。20 世纪 70 年代以后，国际
1崔新健.中国石油安全的战略抉择分析.《财经研究》，2004 年第 5期.
2刘树臣. 2006 年我国矿产资源形势回顾与展望.国土资源部信息中心，2007.10.10
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市场油价的 3次大幅度上涨，对世界各国经济产生了巨大影响。近年来，受政治、
经济因素影响，国际原油价格飞速攀升，原油价格多次刷新历史最高纪录，并在
2006 年的夏天达到高点。此后国际油价出现一轮快速下跌，到 2006 年底，油价
基本上处于振荡缓慢下降的趋势。但是由于伊朗局面迄今为止没有更多的利空因
素影响，海湾地区情况牵动油价神经，再加上石油资源的不可再生性和 OPEC 产
油国不断减产等因素，2007 年国际油价一路高扬，直指每桶一百美元的大关。多
数权威机构认为今后几年国际油价将会继续游走高位，油价上涨之势仍将持续。
上世纪八、九十年代以来，随着国内石油公司的股份制改造和国家石油工业
管理体制改革的进一步深入，中国原有的国家石油公司管理模式已不复存在，政
府对石油工业和石油市场的管理难以适应石油业形势发展。我国石油工业暴露出
诸多体制上的问题，国内石油产业市场结构呈现出分割分治和垄断经营的特征，
中国的石油企业与具有国际竞争力的大型国外石油公司仍存在一定差距，在生产
方式和管理模式上都酝酿着新的突破，继续完善石油业管理体系已是当务之急。
目前，中国已融入全球化大潮，中国的发展离不开世界的发展，世界的进步
也离不开中国的进步。中国的石油工业不仅注定要为中国的发展做出重大贡献，
也要为世界石油工业的进步做出重要贡献。中国的石油公司应该清晰地认识到自
己的历史责任，并将毫不犹豫且自豪地承担起这一历史重任。在这一历史背景下，
中国的石油公司应进一步深化石油工业体制改革，使之更适应于当今世界石油工
业环境的快速变化，并使之更具有竞争力。
正是由于国内原油消费需求迅速膨胀、中国原油对外依存度的上升和国际原
油价格的飞升，在当前复杂的国际能源背景形势下，中国石油工业处于极为被动
的局面当中，中国的石油安全面临着前所未有的挑战，成为了中国经济增长的瓶
颈因素。由国际油价持续飙升保持高位，到国际石油资源争夺战近乎白热化的格
局，再到国内部分地区曾一度出现的“油荒”现象，以及中国对石油进口依赖性
不断增加的现实……皆不禁引发人们对中国未来石油安全问题的深深思索，深化
中国石油工业体制改革可谓任重而道远。可以说，在今后相当长一段时间内，中
国石油工业将面临十分严峻的形势，我国现有的石油工业体制改革也迫在眉睫。
§1.2 研究范围界定和基本概念介绍
§1.2.1 本文研究范围的界定
自改革开放以来，中国的经济体制改革一直朝着社会主义市场化方向推进，
国家对经济的直接干预不断减少，市场的自发调节愈来愈增强。中国石油工业经
济体制改革也在朝着市场化的这一方向和目标逐步迈进。
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中国石油工业体制改革涉及国有资产管理体制改革、国有控股公司理论和实
践，以及现有体制突破等制度问题。在我国经济体制改革的大背景下，本文主要
围绕石油行业体制改革和模式突破的问题，针对经济学界长期以来存在的争议，
即一种观点认为，目前中国的石油行业存在垄断问题，石油管理体制必须进行改
革，引进市场竞争机制，由市场来决定价格；另一种则认为，石油产业具有规模
经济的属性，这一特性要求石油企业应该具有较大的规模，而面对国际上众多的
跨国石油巨头，中国的石油企业还缺乏规模竞争力，不能过早地引入外资和民营
资本竞争这样两种对立的观点，从我国实际情况出发，通过分析我国石油工业面
临的严峻形势和深化改革的必要性、介绍石油业发展历史和体制改革历程，比较
国际上其他国家的石油管理体制模式和改革经验，然后在考察我国油气资源和石
油产业链特征的基础上，对我国石油工业体制突破的可行性进行全面的探讨，并
提出相应政策建议和有针对性的对策。
当然，谈中国石油工业体制突破和创新，并不是要完全脱离政府监管，而是
必须结合中国国情，应该妥善解决政府对垄断的监管问题。我国石油工业发展到
今天，由计划经济向社会主义市场经济过渡，出现了两个明显的趋势，一是市场
化进程不可逆转，形成了多元市场主体，二是国际化进程加快，国外投资者进入
我国和我国企业走向海外求发展的情况日益增多。石油工业的新形势对政府管理
职能提出了新的要求。在市场经济条件下，资源配置的主导力量是市场。但“市
场失灵”的现象难以避免，需要政府运用行政力量进行调节，因此从本质上说，
监管就是：在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题
为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。具体讲，监管就是政府行政监管
机构依据法律授权，按照法定程序采取制定规章、设立许可、监控数据、跟踪检
查、实施处罚、公开听证裁决等手段，对特定领域的市场行为进行直接控制的活
动。监管是对政府管理方式的创新。美国管理专家彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）
曾指出3：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，而不是一个‘执行’的政
府。任何要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱政府，想
要决策机构亲自‘实干’的做法就意味着做‘蠢事’”。政府监管是市场经济环
境下对特定行业加强管理的有效方式。我国已在金融、电力、医药等部门尝试建
立了监管部门和监管制度。石油工业是国家重要能源部门，建立有效的石油行业
监管体制势在必行。对自然垄断行业的监管是政府与市场良性互动的有效手段，
因此，在我国石油行业体制改革中，应着重解决对垄断的监管问题。
3彼得·德鲁克.大变革时代的管理[M].上海：上海译文出版社，1999.
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综上所述，制度改革、体制创新和反对垄断、引入竞争作为经济体制改革必
须要解决的问题，也是中国石油工业体制突破和创新过程中必须要面对的问题。
然而，究竟怎样看待体制创新？什么是垄断、是不是所有行业或一个行业所有的
发展阶段都应该一律打破垄断？政府采取哪些改革措施和监管措施，可以保证石
油产业健康、有序的发展，保障我国石油供需和国家安全？这些都是在探讨我国
石油业体制改革问题时值得深入研究的问题，也是本文打算解决的问题。
§1.2.2 本文涉及的基本概念
1、制度（或叫体制）。就广义而言，在一定条件下形成的政治、经济、文化
等方面的体系就是制度（或叫体制），如政治制度、经济制度、社会主义制度、资
本主义制度等等。弗雷德里克·普莱尔（Pryor, Frederic L）提出：“确切地定义‘经
济制度’的概念几乎是不可能的”4。舒尔茨（Schultz, T. W.）在《制度与人的经
济价值的不断提高》中将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治
及经济行为”5。道格拉斯·C·诺思(Douglass.C.North)则认为：“制度是一系列
被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利
或效用最大化利益的个人行为”6。而按照博弈论的说法，制度是所有参与人的均
衡解7。一般地说，我们可以把制度看作是构成统一整体的各个项目相互依存或相
互影响的有机综合体，其特点是具有规则性、系统性或规律性。制度的最基本功
能是为人们实现相互之间的合作创造有效的组织运行条件，以使合作顺利进行，
达到预期目标。
2、创新。创新的概念是美籍奥地利经济学家熊彼特（J. Schumpeter）于 1912
年在其《经济发展理论》一书中首次提出来的。熊彼特认为8，创新是企业家对生
产要素的重新组合，是“建立一种新的生产函数”，“生产意味着把我们所能支配
的原材料和力量组合起来”。熊彼特的创新概念“包括下列五种情况：(1) 采用一
种新的产品—也就是消费者还不熟悉的产品—或一种产品的一种新的特性。(2)
采用一种新的生产方法，也就是在有关的制造部门中尚未通过经验检定的方法，
这种新的方法决不需要建立在科学上新的发现的基础之上；并且，也可以存在于
商业上处理一种产品的新的方式之中。(3) 开辟一个新的市场，也就是有关国家
4Pryor, Frederic L., 1973, Property and Industrial Organization in Communist and Capitalist Nations, Indiana
University Press, Bloomington and London, pp. 337
5Schultz, T. W., 1968, Institutions and the Rising Economic Value of Man, American Journal of Agriculture
Economics.
6D. C. 诺斯.《经济史中的结构与变迁》.上海三联书店，1994：225.
7钱弘道.法律经济学的理论基础.《法学研究》， 2002 第4期.
8熊彼特的《经济发展理论—对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察》最早以德文发表于 1912 年，
1934 年，哈佛大学出版社根据德文第 3版于 1934 年翻译出版英文版。中译本由商务印书馆于 1990 年出版。
这里所引用的论断参见该书第二章。
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的某一制造部门以前不曾进入的市场，不管这个市场以前是否存在过。(4) 掠取
或控制原材料或半制成品的一种新的供应来源，也不问这种来源是已经存在的，
还是第一次创造出来的。(5) 实现任何一种工业的新的组织，比如造成一种垄断
地位（例如通过“托拉斯化”），或打破一种垄断地位”。
3、产业组织。克拉克森和米勒（Clarkson & Miller）将产业组织理解为市场
为何以现有的形式组织起来，以及这种组织又是如何影响市场运行的9。泰勒尔
（Tirole）在《产业组织理论》中将产业组织定义为对市场运行的研究，特别是不
完全竞争市场运行的研究10。对于产业组织一种普遍接受的定义为：提供同一或
具有密切替代关系商品的生产者之间的垄断竞争关系。换言之，产业组织主要是
对市场中企业的垄断与竞争关系进行具体描述和说明。产业组织理论以研究产业
内部企业之间竞争与垄断关系为核心，致力于寻求最有利于资源合理配置的市场
秩序，该理论自产生以来对西方国家产业组织政策的制定起着重要的影响。
4、竞争、垄断和反垄断。竞争与垄断是产业组织理论的核心。对于垄断与竞
争的界定问题，首先要明确垄断这个概念的基本内涵。从经济学的角度讲，垄断
是指少数企业凭借雄厚的经济实力对市场进行控制，并在一定领域内是指限制竞
争的一种市场状态。垄断是市场经济的必然产物，是市场竞争和生产集中到一定
程度后的必然结果。最初经济学界认为垄断完全是个坏东西，但后来随着研究的
深入，人们慢慢发现垄断对经济发展也有很大的益处。这些成果反映到法律上就
是由“结构主义”到“行为主义”的转变，法律一般不再认为企业大就是违法，
而开始重点管制大企业“仗势欺人”的行为。
关于垄断的界定，目前国际上通常有两个要件：一个是企业行为本身必须是
有害的；另一个是必须是违法的。反垄断反对的并不是垄断的这种状态，只要这
种垄断是合法形成的，反垄断所反对的是大企业的垄断行为，比如他们滥用这种
独占地位的行为，滥用市场支配地位的行为等等。
5、市场结构。按照现代经济理论，市场结构可以分为四种：完全竞争的市场
结构；完全垄断的市场结构；垄断竞争的市场结构；寡头垄断的市场结构。完全
竞争的市场结构只是理论上的，实际中是不存在的。即便存在，它也不能达到有
效竞争。完全垄断的市场结构只在个别的行业中存在，它也不能达到有效竞争，
绝大多数国家都是反对的。现实中广泛存在的是垄断竞争和寡头垄断的市场结构。
从有效竞争的角度出发，垄断竞争的市场结构不适用于规模经济比较显著的产业。
而寡头垄断的市场结构，则既可实现较大规模经济，又可保持有效竞争。
9Clarkson, K. W. and Miller, L., 1982, Industrial Organization: Theory, Evidence and Public Policy, New York:
Macmillan. 中译本参见《产业组织：理论、证据和公共政策》.上海三联书店 1989 年版.
10 Tirole, J., 1988, The Theory of Industrial Organization, Cambridge, MA: MIT Press, pp.1～10。
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石油产业上游的勘探开发业具有规模经济非常显著；市场集中度很高；进入
壁垒很高的特点。适合于寡头垄断的市场结构。石油产业下游有多种产品，适合
于垄断竞争的市场结构。在这种市场结构下，产品的多样化既可以满足消费者不
同的需求，也可以通过企业竞争使消费者在价格上获益。对于企业而言，竞争的
威胁促使其进行技术创新，提高产品的附加值。同时，一定程度的垄断又可保证
科技进步的利润。
西方国家市场的现实情况提醒我们，必须对传统的以企业在本国市场的规模
和份额为判断垄断的标准和限制方法的合理性进行思考，我们应该结合中国的国
情，以更加客观和理性的态度来审视垄断及其相对合理性，正确判断我国石油市
场结构和垄断状况。
§1.3 论文的基本思路和行文框架
基于我国石油工业面临的严峻形势以及“十一五”时期国家大力发展石油工
业的契机，考虑到如果能够适当引入竞争、提高市场效率，充分发挥我国油气资
源的勘探、开发力度，实现我国自身石油产量较大幅度增长，则我国石油供需矛
盾将得到缓解，对外依存度也将降低，进而可以在国际竞争中掌握更多的主动权，
因此本论文以实现我国石油工业体制改革突破为研究目标，通过分析我国石油产
量徘徊不前的原因，寻找我国石油工业体制上存在的问题，并探讨可行的改革思
路和发展战略。笔者认为，通过充分发掘我国油气资源，克服石油工业体制弊端，
努力把我国发展成为有一定原油生产能力的石油大国，可以一定程度上缓解我国
国内石油供需矛盾，实现石油工业自身可持续发展，进而确保我国经济社会全面
可持续发展。
文章的逻辑思路决定了行文的结构，本文第一章绪论，阐述了本文选题背景
及研究意义，介绍了论文将涉及的几个主要的基本概念及整个行文的框架；第二
章文献综述，介绍了前述主要基本概念的相关理论，包括创新理论、制度创新理
论、产业组织理论的发展和研究情况；第三章分析了中国石油工业面临的严峻形
势，指出了石油业进一步进行体制改革的必要性；第四章回顾了我国石油管理体
制变革历程和石油业发展现状，分析指出我国石油工业存在的体制障碍；第五章
通过比较国际上石油消费大国不同的管理体制和改革经历，探讨我国石油体制改
革中可以学习和借鉴的国际经验；经过第三、第四、第五章的分析和铺垫，第六
章着重探讨引入民营资本进入我国石油业各领域的可行性和案例分析，并针对模
式放开后可能出现的问题提出针对性建议和对策。
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1选题的背景及意义党的十一届三中全会以来，随着我国经济体制改革的不断深化，中国石油工业体制按照市场化要求进行了一系列的改革。但是，随着改革的不断深人，现有石油经济体制中存在的一系列不适于石油经济发展的问题逐步显露出来。特别是在国际油价持续高位运行和国内油气供求矛盾不断扩大的情况下，全社会都在呼唤石油工业体制的进一步改革。深化石油经济体制改革已刻不容缓！石油作为一种重要能源和优质化工原料，是关系国计民生的重要战略物资，石油工业是我国国民经济的重要基础产业和支柱产业，在经济建设、国防事业和人民生活中发挥着重要的作用。经过建国50多年的建设，特别是改革开放近30年来的快速...

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