我国新型农村社会养老保险制度的构建研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 13 4 560.68KB 61 页 15积分
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目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ......................................................... 1
§1.1 研究背景及意义 .............................................. 1
§1.2 相关文献综述 ................................................ 5
§1.2.1 国内研究现状 .......................................... 5
§1.2.2 国外研究现状 .......................................... 8
§1.3 研究思路及框架 ............................................. 10
§1.4 创新及局限之处 ............................................. 11
第二章 国内外农村养老保险制度回顾与借鉴 ............................. 13
§2.1 社会养老保险制度概述 ....................................... 13
§2.2 国外农村养老保险制度的研究认识 ............................. 15
§2.2.1 国外农村养老保险制度的建立和发展 ..................... 17
§2.2.2 国外农村养老保险制度实践对我国的启示 ................. 23
§2.3 我国农村养老保险制度概况 ................................... 27
§2.3.1 我国农村养老保险制度的建立和发展 ..................... 27
§2.3.2 我国农村养老保险制度的内容和特点 ..................... 29
第三章 我国现行农村社会养老保险制度的缺陷分析 ....................... 32
§3.1 理论和认识上的误区 ......................................... 32
§3.2 现行农村养老保险制度内在的制度缺陷 ......................... 32
§3.3 制度实施过程中出现的问题 ................................... 35
第四章 构建我国新型农村养老保险制度的模式选择 ....................... 37
§4.1 构建新型农村社会养老保险制度的现实意义 ..................... 37
§4.2 构新型农村社会养老保险制度的原则 ........................... 40
§4.3 现行的新型农村社会养老保险模式研究 ......................... 42
§4.3.1 现行的新型农村社会养老保险模式 ....................... 43
§4.3.2 现行的农村社会养老保险模式的比较分析 ................. 48
第五章 我国农村社会养老保险制度的改革与完善 ......................... 52
§5.1 农村社会养老保险基金筹措方面的政策建议 ..................... 52
§5.2 农村社会养老保险制度构建方面的建议 ......................... 54
§5.3 农村社会养老保险制度管理运作方面的建议 ..................... 55
第一章 绪 论
1
第一章 绪 论
§1.1 研究背景及意义
近年来，在国家各项惠农政策的强有力推动下，我国农民收入已经打破了几
年前收入增长缓慢的格局，进入新的较快增长期。统计表明，2004 年、2005 年、
2006 年我国农民人均纯收入分别比上年增长 6.8％、6.2％和 7.4％，农民收入增
幅连续 3 年超过 6％，是 1985 年以来的首次。在农民收入持续增长的背后，是国
家出台的各种惠农政策、现代农业不断发展以及农村劳动力就业结构变化等因素
的合力推动作用[1]。
从 2004 年起，中央连续下发了 4 个一号文件，出台了一系列支农惠农政策，
有力地支撑了农民收入增长。此外，取消农业税、特产税、牧业税和屠宰税，比
税改前每年减轻农民负担 1200 亿元。同时，中央财政实际用于“三农”的各项支
出也大幅增加，农业和农村发展基础不断得到加强。根据国家统计局数据，与农
民现金收入增长较快相对应，我国农村居民恩格尔系数由 2002 年的 46.25％下降
到 2006 年的 43.02％，表明农民在购买各类服务及非食品类商品方面的能力不断
增强，农民的生活质量不断提高。这些变化与国家将民生为重点的社会建设摆在
突出位置是分不开的。政府相关文件中强调，社会建设与人民幸福安康息息相关，
必须在经济发展的基础上，注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制
改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有
所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
尽管我国农民收入持续增长，农民生活水平不断提高，但我们也必须清醒看
到，在经济发展的同时，许多关乎农民切身利益的问题也逐渐加剧。例如，随着
人口老龄化以及农村人口城市化进程的加快等因素，农村人口的养老问题已成为
农村的现实社会问题，而作为解决我国农村养老问题的重要方式之一的现行农村
社会养老保险制度，目前在许多农村试行的效果并不理想，甚至陷入困境。
农村养老保险制度是农村社会保障体系的重要组成部分，但是它长期处于缓
慢发展的状态，大大地影响了农民的积极性。近年来，中央提出要加快建立覆盖
城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会
福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、
商业保险为补充，加快完善社会保障体系。社会保障工作不仅关系到公民的基本
权利，更关系到广大公民的切身利益。近年来，党中央在这方面作了大量的工作，
[1] 车玉明，韩洁．农民收入持续增长生活水平不断提高．2007 年“三农”工作评述，2007．
我国新型农村社会养老保险制度的构建研究
2
使得社会保障事业取得了突出进展。我国社会保障体系的基本框架已初步形成，
城乡居民最低生活保障体系已基本建立，人人享有基本生活保障。然而，由于我
国人口众多，尤其是农村人口众多的现实，决定了我国建立覆盖城乡居民的社会
保障体系的任务比世界上任何一个国家都更加艰巨。目前，我国城乡仍有约 10％
的低收入人口需要社会保障和救助。同时，还面临着一些亟待解决的问题，如社
会保障管理体制尚未完全理顺；社会保障的法律法规尚不完善；社会保障的覆盖
面还不够广；社会保障资金的投入比例仍然不足，许多保障措施尚未包括农村人
口；社会保险筹资渠道依然单一，企业缴费负担过重，职工支付能力较弱；养老
基金收不抵支状况日益加重；医疗保险内容有时难以操作；城乡低收入群体看病
难；特大病患者的医疗救助尚未找到妥善解决办法等。
农村养老保险制度的建立和推进，是完善社会保障体系、维护农民合法权益
的重要内容，也是促进社会注意市场经济发展、保持社会稳定的重要举措。自 1986
民政部和国务院有关部门在江苏启动建立农村养老保险制度的工作，20 多年已经
过去，但是，如何解决广大农民的养老问题对我国社会保障体系来说仍是一个尚
未解决的重大课题，急需进行研究、探索。养老保险（或养老保险制度）是国家
和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的
劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种
社会保险制度。建立农民社会养老保险制度是工业反哺农业的一个组成部分。西
方国家建立农民社会养老年金制度，均是在工人社会保险制度实行后，经历了数
十年漫长的经历才趋于成熟的。在我国，社会保障制度长期以来是以城镇居民为
主的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度为核心的，这一方面是中国
城乡二元经济结构导致的结果，同时也是国家以有限的国力来优先解决城市紧迫
问题的一种政治选择。长期以来，占中国人口过半的农村居民被排斥于社会养老
保障网络之外，后起的农村社会养老保险处于我国社会养老保险体系的边缘。因
此，回顾几十年来我国农村社会养老保险制度变迁，总结我国在社会养老保险政
策上的得失，开展中国农村社会养老保险制度的研究，摸索出一条真正具有中国
特色、切实维护农民利益、适应农村经济于社会发展的农村养老保险制度具有重
大的理论和现实意义。
与计划经济体制相配套的城乡差别对待的系列制度，仿佛一道无形的壁垒，
形成了我国独具特色的城乡二元社会格局。这一格局经过几十年的运行，其弊端
已经越来越突出，客观上产生了变革这一格局的要求。中共十一届三中全会以来，
以市场化为导向的全面而深刻的体制改革为城乡二元社会格局的变革乃至最终消
除提供了契机。这场变革是从公有化程度最低、行政制度最薄弱，在二元社会结
第一章 绪 论
3
构中最不受重视、最落后，其成员在社会阶层结构中地位最低，获取社会资源量
最少的地方——农村开始的。农村经济体制改革的率先运行，大大解放了农村生
产力。但同时也使在旧体制上长期处于隐性状态的剩余劳动力等问题显现出来，
传统农民多元化已经势不可挡，这加快了我国社会转型的进程、加快了城市化和
现代化的步伐。亦导致了计划经济下与城乡分割相适应的二元社会保障体系的种
种不适应乃至陷入困境。原来建立在二元经济结构基础之上的农村养老保险体系
随着城市化、现代化步伐的加快已远远不能适应新形势的要求，如何能建立起新
的农民养老保障体系引起了理论界的普遍关注。
一是在建立农民社会养老保险的必要性和可行性方面，现有文献对建立农民
社会养老保险的客观必要性基本上没有异议，更多的研究从微观经济个体的养老
需求与供给出发进行分析，认为农民家庭养老功能逐渐淡化、弱化，建立全国的
农民养老保险势在必行。一些文献对建立农民社会保障的约束性进行分析后指出，
由于我国资金有限，而且福利国家的困境对政府的替代作用使国家不敢对农民社
会养老保险投入太多。现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农民社会保
障制度。杨翠迎、张晖等人在分析经济可行性的基础上，否认了建立全国范围内
的农民社会养老保险的可行性。二是在对待现行农民社会养老保险政策的态度上，
主要是针对民政部1992年在山东等地试点基础上形成的《县级农村社会养老保险
墓本方案》(以下简称《基本方案》)的态度上。一种是赞颂派，认为《基本方案》
适合中国国情，试点成效斐然。第二种是改进派，认为《基本方案》总体可行，
但在操作层面上要注意规范。第三种是否定派，认为《基本方案》从理论上来讲
没有体现“社会养老保险”的本质要求，在实践中又不具有可行性和操作性，应
该另起炉灶。三是在农民社会养老保障制度的对策和建议方面，也是仁者见仁、
智者见智，社会学家、经济学家、人口学家各有见地，概括起来不外乎二类。一
类是非均衡类，认为农民社会养老保险从诞生之日起就晚于由现代工业而诞生的
城镇养老保险。其在时间上存在先后，在空间上有地域之分。农民养老保险按城
镇养老的制度构建顺序先沿海发达地区、再内地、再贫困地区。另一类是“过渡”
类。认为农民养老保障应由传统的家庭养老向社会养老保障过渡。有的把发展作
为过渡的内在动力，通过农村经济的发展，提高农民个人和乡村集体的缴费能力，
以达城镇职工养老的彼岸。有的主张从城乡二元结构入手，建立起相对独立的乡
镇企业(小城镇)从业人员社会保障体系，同时扩大城市社会保障覆盖面，将进城
农民工覆盖进去。有的把农民分为失地农民和有地农民，建立失地农民保障体系，
并借土地出让金作为保险金的基金来源。
另外，诸如人口老龄化加剧趋势和农村人口城市化的加快、农村家庭养老保
我国新型农村社会养老保险制度的构建研究
4
障功能的弱化及计划生育国策的长期实施也使农村养老问题正逐步成为农村的现
实社会问题。
按联合国人口组织(WPO)的标准，在一个国家或地区内，60岁及以上人口占总
人口比例达到10％或65岁及以上老年人口占总人口比例达到7％，就表明这一人口
总体进入了老龄化社会， 这一国家或地区就属于老年型国家或地区。二十世纪末，
中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10％。按照国际通行标准，中国人口
年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后，中国人口老龄化速度加快。2005
年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11％[1]。中国作为世界
上最大的发展中国家，如何在老年人口基数增大、人口老龄化加快而且发展不平
衡的条件下，保障老年人的合法权益，促进老龄事业的发展，是社会发展中面临
的重大问题。
由于我国人口老龄化的速度在加快，预计到2020年和2050年我国老年人口占
总人口的比重分别会达到18.47％和27.43％，老年人口的绝对数分别会达到2.80
亿和4.12亿。而我国农村地区的人口老龄化速度一直高于城镇地区，农村老年人
口占总的老年人口的大多数，由此可见，建立起健全的农村养老保险体制对国家
的长治久安意义重大。
据有关资料分析，我国农村劳动力向城镇转移的规模正呈逐年增长态势，人
口非农化和城市化是城市化发展的重要内容之一，农村人口比重呈逐年下降的趋
势[2]，
表1-1 农村人口占总人口比重表
资料来源：中国统计年鉴
由上图可以看出，我国农村人口的比重在这十年间一直呈现出稳定下降的态
势，并且转移的农村人口大多数为青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的
人口老龄化。上述问题使得农村人口的生活保障成为一个突出的问题。
尽管农民社会养老保险已经进行了十多年，也积累了相当多的研究文献，但
[1] 中华人民共和国国务院新闻办公室．北京：中国老龄事业的发展白皮书，2006（12）
[2] 赵燕菁．当前我国城市发展的形势与判断．城市规划，2002（3）
年份
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
乡村人口占总
人口比重（％）
68.09
66.65
65.22
63.78
62.34
60.91
59.47
58.24
57.01
56.10
第一章 绪 论
5
由于为农民这类以非雇佣为主的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而
且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体
而言还比较落后。因此到目前为止，关于农民社会养老保障仍然有许多需要进一
步研究的问题
综上所述，本选题的具体意义体现在：
1、中国农村拥有七点多亿人口，在尚未完成工业化的情况下，如果能以农村
社会保险等制度解决规模庞大的农村人口养老问题，不仅是社会进步和现代文明
的体现，更是人类进步史上具有深远意义的伟大创举。
2、规划出一个可行的、有效的农村养老保险体系的整体框架、配套政策和实
施步骤，对解决长期困扰我国政治经济是你干活的“三农”问题具有十分重要的
意义，而且对全面实现小康社会建设目标具有重要的现实意义。
§1.2 相关文献综述
§1.2.1 国内研究现状
早在党的十三届八中全会就提出：“逐步建立农村社会保障制度，在有条件的
地方，逐步开展农村社会保障制度。”十四届三中全会又提出：“建立多层次的社
会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社
会稳定。”20 世纪 80 年代，中国的某些城市例如上海、两江(浙江、江苏)就开始
了农村养老保险的试点工作，当时农村养老保险体系是仿照城镇职工的养老保险
制定的；也是在这个时候，国家的七五计划提出来关于尽快建立农村社会保障制
度这一原则要求，全国各地的养老保险试点纷纷成立。在 1986 年初，民政部开始
对各地的社会保障试点的执行情况进行调查，在经过一系列的调查取证之后，民
政部于 1992 年 1 月开始执行《县级农村社会保障基本方案》，在这个基本方案中，
民政部规定了农村社会养老保险的许多具体内容：包括缴费渠道、养老保险的管
理方式、建立个人账户等一系列的内容，但是《县级农村社会保障基本方案》由
于管理、政策和基金保障等问题只执行到了 1999 年。我国的农村的社会养老保险
是以 1992 年和十六届三中全会召开以后为两个起始点，在 92 年之前，国家对农
村的养老保险主要体现在农民之间的互助以及鼓励农民对自身的投保意识，但是
由于社会结构和农民自身的意识等原因，这种保障方式在 1999 年成为泡影。直到
2003 年党的十六届三中全会以后，加上“三农”问题的严重性和社会结构的变迁
过程(主要是城乡二元社会结构引起的问题) ，农村的养老保险又逐渐成为农村社
会的主要问题。
伴随看我国农村社会养老保险制度实践的发展，理论界也展开了有关农村社
我国新型农村社会养老保险制度的构建研究
6
会养老保险问题的研究和较深入的探讨。各地还纷纷举办有关的学术研讨会，邀
请专家学者聚会交流，共同提高。众多专家、学者和实际工作者就农村社会养老
保险体系的建设和完善作了多角度、多层次、多方面的探讨。
（一）关于建立我国农村社会养老保险体系的重要性、必要性和可行性。关
于在我国农村建立社会养老保险体系的重要性和必要性，近几年来政府有关部门
和理论界已经形成了共识。概括起来主要有：建立农村社会养老保险体系是深化
农村改革、建立和发展社会主义市场经济的需要，是迎接即将到来的人口老龄化
挑战的需要，是贯彻计划生育这一基本国策的需要，也是新的历史时期在农村消
除贫困、维护社会安定的需要。
（二）我国自1949年以来农村社会养老保险制度的变迁及成就回顾。我国农
村社会养老保险将经过以下几个发展阶段：原始阶段到初期过渡阶段到后期过渡
阶段再到制度成熟阶段。目前我国农民的养老模式正处于原始阶段和初级过渡阶
段，我国农村社会养老保险事业伴随着社会经济改革相应获得了长足的进步，社
会养老保险制度开始逐步走向社会化、制度化、规范化，养老保险范围不断扩大，
条件日益改善。
（三）关于我国传统农村社会养老保险存在的问题及其原因。农村社会养老
保险存在的诸多问题己引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计的缺
陷；有的是在执行过程当中出现的问题。
（四）对我国大多数农村的实际和农村社会养老保险制度发展的趋势提出相
应对策。很多学者认为，我国农村社会养老保险主要包括农村社会救济、农村社
会保险和农村社会福利等。农村社会养老保险制度的建立，在新形势下面临着农
村人口城市化老龄化的冲击、家庭结构变化的冲击、地区发展不平衡、贫富差距
拉大的冲击以及加入世贸组织所带来的冲击。因此，必须增强农民的社会养老保
险意识，多渠道筹集社会养老保险基金，社会养老保险与家庭养老保险相结合，
建立多层次的农村社会养老保险体系，加强农村社会养老保险的法制建设。
由于受到农村现阶段发展水平的影响和制约，人们对社会养老保险体系在农
村发展和现代化进程中的重要地位及功能缺少应有的认识，“时机尚未成熟”、“为
时尚早”的想法更是束缚着人们对未来较长时期内中国农村社会养老保险体系的
整体框架进行前瞻性的系统研究，一是在很多总结和回顾我国社会养老保险制度
改革与发展的研究中，亦较少甚至根本不涉及农村社会养老保险。这样做的结果，
不仅无益于中国社会养老保险制度的理论研究，不利于城镇社会养老保险的完善，
而且也是无视我国城乡二元结构的客观存在无，视广大农民的利益；二是对构筑
农村社会养老保险的理论基础研究也不够，这使得我国社会养老保险制度改革与
摘要：

目录中文摘要ABSTRACT第一章绪论.........................................................1§1.1研究背景及意义..............................................1§1.2相关文献综述................................................5§1.2.1国内研究现状..........................................5§1.2.2国外研究现状..........................................

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