地方行政支出绩效评价研究-以浙江省为例

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3.0 李江 2024-09-24 36 4 1.15MB 84 页 160积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

随着我国公共财政建设步伐的加快，财政管理进入了以财政支出管理为中

心和提高财政支出效益为重点的新阶段。当前，我国财政支出绩效评价的研究和

实践主要集中在对整个财政支出项目和财政支出的个别项目（如教育经费、科技

支出等方面）的绩效评价的探讨上，而作为财政支出的主要方面，行政支出绩

效评价研究还处于刚刚起步阶段。因此，分析和探讨行政支出绩效评价体系对完

善财政支出的绩效评价制度，提高公共行政资金的使用效率是十分必要的，也

体现了公共财政的要求。

本论文以浙江省为案例，采用规范分析和实证分析相结合的方法，在分析

浙江省行政支出现状的基础上，根据一定的理论假设，探讨了浙江省行政支出

绩效评价指标体系，并在此基础上对浙江省 2001－2005 年间的行政支出绩效水

平做了实证探究。全文可以分为三大部分：

第一部分，从规范的角度分析了行政支出的概念、特征和范围，行政支出绩

效评价的基本原则，并简要分析了公共产品理论和委托代理理论与行政支出绩

效评价之间的关系。

第二部分，浙江省行政支出现状及其增长因素实证分析。主要从纵向分析和

横向比较两个角度对浙江省行政支出现状做了全面的考察，在此基础上通过构

建VAR 模型，对影响浙江省行政支出增长的短期和长期因素进行了动态的分析。

第三部分，浙江省行政支出绩效评价研究。主要从经济性、效率性、有效性

和公平性四个角度加以考察。具体来说，就是通过构建一个以中间评价和最终评

价相结合的行政支出绩效评价指标体系框架。中间评价由行政支出投入、行政支

出使用过程、行政支出产出、行政支出效果和行政支出分配五个方面的指标构成

最终评价指标由经济类、产出类、有效类和公平类四大指标构成。基本思路为：

讨论指标－建立指标体系－确定评价基准－实证评分－按权重汇总－得出分值

－综合评判。

关键词：浙江省；行政支出；绩效评价

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ABSTRACT

Along with the quicken step of our country public finance construction, the

finance management has entered a new stage that is to enhance the public expenditure

benefit. Presently, the research of the fianacial expenditure performance evaluation in

our country mainly concentrates on the entire expenditure project and the individual

expenditure project (for example education expenditure, science and technology

expenditure and so on), but as the principal aspect of fiance expenditure,

administrative expenditure performance evaluation has only in the beginning stage.

Therefore, analysis and discussion administrative expenditure performance evaluation

is very important to perfect the finance expenditure performance evaluation and

improve the finance efficiency, also is the request of the public finance.

The paper takes Zhejiang Province as a case, using the method of standard and

empirical research. Based on some theoretical hypothesis, we designed a general

system of performance evaluation of administrative expenditure, and then chose

Zhejiang’s administrative expenditure (2001-2005) as a typical example to implement

an empirical research..The paper can divide into three major parts:

Part 1,mainly explain the concept, the characteristic,the scope of the

administrative expenditure, and some basic principles of administrative expenditure

performance evaluation. and analyzed the theory that relates the administrative

expenditure performance evaluation ，including the public good theory and the

agency theory.

Part 2, Analyze the present situation and the growth factor of Zhejiang Province

administration expenditure.Mainly from the vertical analysis and lateral

comparement.On the basic ,we constructed the VAR model to analyze the growth of

Zhejiang Province administration expenditure in the short-term and the long-term

factor.

Part 3, Research of Zhejiang Province administration expenditure performance

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evaluation. Mainly from the facters of economy, efficiency, effective, equity.

Concrete, is to compose the index system including the intermediate evaluation and

finally evaluation.The intermediate evaluation includes the administrative funds

investment, the administrative funds use process, the administrative funds delivers,

the administrative funds effect.The final evaluation indexs include economy index,

efficiency index, effective index, equity index. Mainly on the stepes of discussing the

index, composing the index system, setting the standards, grading the index,

collecting the score with weight, giving the grads.

Key words :ZheJiang Province;Administrative Expenditure; Performance Evaluation

III

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目 录
绪 论...............................................................................................................................1
第一章  行政支出绩效评价的基本理论......................................................................7
第一节 概念、特征和范围...................................................................................7
第二节 行政支出绩效评价的基本原则...............................................................8
第三节  行政支出绩效评价的基本理论............................................................10
第二章  浙江省行政支出现状与增长因素分析......................................................14
第一节  浙江省行政支出的现状研究................................................................14
第二节  浙江省行政支出增长影响因素实证研究............................................19
第三章  浙江省行政支出的经济性评价....................................................................29
第一节  行政成本增长的一个解释框架............................................................29
第二节  浙江省行政支出综合成本的实证和评估............................................31
第三节 行政支出经济性评价实证研究.............................................................34
第四章  浙江省行政支出的效率性评价....................................................................39
第一节  行政支出效率：定义与说明................................................................39
第二节 行政支出效率评价：基本假设和指标选择.........................................40
第三节 浙江省行政支出的效率评价及其分析.................................................45
第五章  浙江省行政支出的有效性评价....................................................................51
第一节  行政支出有效性评价的基本思路........................................................51
第二节  浙江省行政支出有效性评价的指标体系............................................52
第三节  浙江省行政支出有效性分析................................................................59
第六章  浙江省行政支出的公平性评价....................................................................65
第七章  浙江省行政支出的综合评价........................................................................70
第一节  浙江省行政支出绩效现状....................................................................70
第二节  政策建议................................................................................................74
参考文献......................................................................................................................76
致  谢............................................................................................................................80
IV

浙江财经学院硕士学位论文

绪论

一、论文选题目的及意义

（一）选题目的

我国财政制度改革的目标是建立公共财政制度，一定意义上讲，公共财政的

目标价值取向是以绩效为终极目标的，不论是公共财政运行的制度环境还是其制

度本身都蕴含着对效率的要求。公共财政的目标价值体现在财政管理上要求我们

将财政管理的重点从传统地注重收入管理转向支出管理上来，建立财政支出的绩

效制度。但是，当前关于财政支出绩效评价研究主要集中在对整个财政支出和财

政支出的个别项目（如教育经费、科技支出等方面）的绩效评价上，而对于财政

支出核心项目的行政支出绩效评价的研究还处在刚刚起步阶段，目前学术界还没

有形成一套科学的、通用的绩效评价体系。因此，如何构建行政支出的绩效评价制

度还有待我们进一步的研究和探讨。

从行政支出本身来看，当前我国行政支出突出存在着支出效率低下和政府浪

费严重等问题1。在今年的两会上，温家宝总理在工作报告中明确指出“要严格控

制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行

为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府……”。2从浙江省实际

看，行政支出规模在 1985 仅仅只有6.48 亿元，到2005 年行政支出规模总量已经

高达261.53 亿元，增长了近40 倍，行政支出已成为浙江省财政支出的第一大类

支出，其占浙江省财政支出的比重高达20.36%，总量规模为列全国第四。可见，

无论从全国还是从浙江本身，都迫切需要我们对当前的行政支出规模进行反思和

判断，究竟目前如此庞大的行政支出规模是否符合公共福利最大化？支出是否合

理和有效？技术上来讲，归根到底是要求建立科学的行政支出绩效评价制度。

（二）选题意义

浙江省财政厅在2005 年曾出台了关于《浙江省财政支出绩效评价办法（试

行）》，该办法对规范浙江省财政支出行为、提高财政资金的使用效益具有十分重

1 主要表现为：公务用车、公款吃喝和公费出国浪费，政府会议浪费，“政绩工程”和办公楼建设浪费，能源

和资源浪费。

2 http://news.21cn.com/zhuanti/domestic/2007twocon/quanguo/2007/03/05/3128508.shtml。

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要的意义。但是由于财政支出项目的多样性决定了不同类型支出的效益特征

具有较大的差异性，由此导致了对绩效评价方法、标准和指标体系等方面提出了

不同的要求，因此该办法并不适合完全适合用于在行政支出的绩效评价上，可以

说本论文是对该办法的进一步完善。在以浙江省为研究样本的基础上，通过

“4E”综合评价方法，即从经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 、有效性

(Effectiveness)、公平性(Equity)四个角度构建行政支出绩效评价体系、分析浙江省

行政支出的绩效水平，从这无论是在研究方法，还是研究内容，都具有一定的创

新意义。可以预期，本研究是对我国行政支出研究以及财政支出评价的一个重要

补充，对提高政府行政运行效率，节约行政支出资源，促进政府行政职能转变，

提高政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量等，都具有重要的现实意义。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

上世纪 80 年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临，

西方各国相继兴起了一场以追求“3E”为目标的“新公共管理”改革运动，其基

本特征就是采用“商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制，提高公共管

理水平及公共服务质量”，在此背景下，绩效研究在西方深入展开，主要集中在

以下几个方面：

1.绩效评价的基本性质方面。Bernadin(1984)等认为，绩效是在特定时间范围

在特定公共职能、活动活行为上生产出的记录结果。Richard Heeks(1999)认为，组

织绩效具有多维度和动态的特征，指出组织需要对 3个层次的绩效予以关注，即

Effectiveness“是否做了应该做的事情”，Efficacy“采取的行动和方式是否有

效”，Efficiency“资源的使用是否达到最小化”，这三者的重要性依次递减。奥

斯本(Osborn) 与盖布勒(T.Gaebler) 认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府

组织,谋求有使命感的政府:就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导

向的控制机制。1993 年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结

果负责,而不仅仅是对过程负责，其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规则中

解脱出来,发挥他们的积极性和主动性,以使他们对结果负责,而不再仅仅是对规

则负责。

2.绩效评价方法。代表性的主要是三种：“3E”评价法、标杆管理法和平衡记

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分卡法。分别代表了政府绩效评价的三个不同发展阶段。“3E”评价法是政府绩效

评价在方法探索上的开端，标杆管理法预示着对政府绩效全面评价的开始。而平

衡记分卡法则明确提出政府要以战略的眼光对社会的发展做出远景规划，思考其

在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评价。“3E”始于20 世纪 60 年代初，

当时英国的雷诺效率小组建议在政府财务管理新方案中设立经济(economy)、效率

(efficiency)、效益(effectiveness)的“3Es”标准体系，不久，英国审计委员会(Audit

Commission)就将“3Es”标准纳入到绩效审计的框架中，并运用于地方政府以及

国家健康服务系统(NHS) 的管理实践中；美国施乐公司在1979 年首创了杆管理法，

后美国俄勒冈州政府成功的将该方法引入政府的绩效考核中，促进了政府绩效的

明显好转；美国哈佛大学罗伯特•S•卡普兰教授和美国复兴方案公司总裁戴维.P.

诺顿等人提出了平衡记分卡(Balance Scorecard，简称BSC)，该方法是一种全面、

系统、有效地考察和评价企业经营业绩的财务和非财务指标体系。

3.绩效评价指标设计方面。Cartereta1(1992)认为绩效指标主要分为三种类型

数量型绩效指标、描述性绩效指标和警示性绩效指标。这三种绩效指标可以在实际

应用时选择单一或混合使用。Jackson(1993)认为理想的绩效指标应符合标准：一致

性、明确性、可比较性、可以控、权变性、有限性、广博性、相关性和可行性。

Carter，Klein 和Day(1992)引用系统论的观点。认为绩效管理模式在概念上，可以

从投入、过程、产出和结果四个层面加以分析。

（二）国内研究现状

近几年由于财政收支矛盾和财政风险以及公众要求提高政府公共活动效能，

公共支出绩效评价在理论界和实际部门受到普遍地重视，国内学者对公共支出绩

效评价进行了系统地研究，形成了一套较为系统的理论框架。但是作为公共支出

的主要支出项目，国内对行政支出绩效评价的研究还处于起步阶段，当前国内涉

及行政支出绩效评价的有关规章制度有 2003 年财政部出台的《财政部中央级行政

经费项目支出绩效考评管理办法(试行) 财行[2003]108 号》3，该办法对中央政府

的行政经费项目支出（专项计划、大型修缮、大型购置、大型会议等）规定了考核

的指标和具体的实施办法，但缺乏全面性和通用性（行政支出包括行政经费和人

员经费）；从浙江省实际来看，浙江省财政厅于2005年出台了《浙江省财政指出

绩效评价办法（试行）》和《浙江省财政支出绩效评价指标体系》两个文件，明确

3 http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=96191。

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了浙江省财政支出绩效评价的内容与方法、指标与标准、组织管理与实施，对规范

财政支出绩效评价的程序和行为，提高浙江省财政支出的效率具有十分重要的意

义，但并未提出如何对行政支出进行绩效评价。张雷宝（2007）对我国行政支出

现状和建立绩效评价制度进行了有益的分析和探讨，是国内较为系统研究行政支

出绩效评价的专家。从现有可以收集的文献来看，国内关于行政支出的研究主要

集中在：

1.行政支出绩效管理方面。黄萍（2003）认为造成当前我国公共行政支出效

率低下原因主要是监督机制的缺乏、财政预算制度对公共行政支出的软约束、激励

制度的缺乏、公共行政支出绩效管理制度的缺失、行政事业单位的垄断等，并提出

了从改革财政预算制度、建立健全对公共行政支出的有效监督机制、公共行政支出

绩效考评制度和激励制度等的构建公共行政支出绩效管理的路径。黄万华

（2003）从管理学角度提出了影响行政支出绩效管理的因素。

2.探讨我国行政支出现状、支出膨胀的原因方面。代表性的有：唐虎梅

（2002）从历史与现状、中国与外国的角度对我国的行政经费进行了全面的研究。

朱柏铭（2002）将我国的行政支出现状与韩国的进行对比研究，认为造成中国行

政管理支出急剧膨胀的关键性原因是政府职能转换不彻底，行政财务营理不严格

体制创新和机制再造是建立发展型公共财政模式基本框架的必经之路，韩国的某

些做法值得借鉴。蒋洪（2004）对我国行政管理支出进行的实证分析，得出行政

支出的膨胀是由于政府在主观上希望做一个称职的政府、社会对政府的要求的无

止境、行政经费的自利性等原因造成的，并提出控制行政支出增长的相应对策。郧

彦辉（2005）认为由于改革模式的选择、财政体制自身的缺陷以及政府官员追求

自身利益最大化等因素的影响，我国行政管理支出的总量偏高、效率偏低，这要

求政府通过调整职能与精简机构来明确支出范围，加强支出监管，提高支出效率

陶国根（2006）从打造廉价政府的角度入手，分析了行政支出与廉价政府的关系

，认为当前行政支出不合理增长是由于政府成本意识薄弱、政府职能机构庞大和

职能不清、财政监督机制不健全，并从如何规范行政支出以建设廉价政府提出了

相应的对策。其它的还有李丽珍（1995），李鹏（1997），林鹏（2001），沈峰

（2002）等；张雷宝(2003)通过建立相应的计量模型，描述了不同变量对行政支

出增长的影响程度，提出了控制和优化我国行政支出水平的思路。

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3.行政支出的理论方面的研究。课题组（1998）提出影响行政支出增长的因

素主要有经济水平、财政收支水平、政府职能和机构设置、人员数量、政策性因素、

物价、法制建设、行政财务水平等方面决定的，并运用数学方法对上述因素进行了

定量的分析。徐小刚（2000）认为行政支出提供的产品和服务属于纯公共产品具

有非竞争性和非排他性，并从新制度经济学的“诺思悖论”的角度分析了国家存

在的正负影响，认为分析行政支出增长应从社会经济发展需要和全力人为扩张导

致机构人员膨胀两方面的角度进行理解。唐虎梅（2002）从理论上探讨了国家行

政经费与国家财政支出的关系。

三、研究方法

在探讨行政支出绩效评价体系的研究方法方面，主要通过实证研究和方法研

究相结合的研究方法，研究建立一个实证方法研究为主导的行政支出绩效评价指

标体系。具体来说，就是通过构建一个以中间评价和最终评价相结合行政支出指

标体系框架。其中，中间评价由行政支出投入、行政支出使用、行政支出产出、行政

支出效果和行政支出分配五个方面的指标构成；最终评价指标由经济类、产出类、

有效类和公平类四大指标构成。

四、论文不足之处

一是行政支出绩效评价研究刚刚处于起步阶段，加上作者本人在理论方面的

积累不够，使得本论文在理论把握、结论阐述等方面还缺乏理论深度，研究的许

多主题还有待于进一步深化和提高。

二是统计资料的局限性。行政支出绩效评价一些指标涉及的数据较为敏感、当

前政府往往很少公布或基本没有，导致行政支出绩效评价指标体系中的一些重要

指标缺失，影响了绩效评价的准确性。另外，研究中一些重要指标的数据政府并

没有对其做专门的统计，为了分析问题的需要，我们采用了一些替代指标数据，

这也间接影响了评价的准确性。

三是在评价基准和权重汇总上存在较强的主观性。评价基准的确定是论文写

作过程中最大的难点。实践中，公共支出绩效评价指标的标准值通常是财政主管

部门根据当前所辖各行政事业单位的统计数据，参照专家经验、问卷测试、横向比

较、数学统计等方法的基础上制定的，当前无论从全国还是浙江省来看都没有现

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摘要：

浙江财经学院硕士学位论文摘要随着我国公共财政建设步伐的加快，财政管理进入了以财政支出管理为中心和提高财政支出效益为重点的新阶段。当前，我国财政支出绩效评价的研究和实践主要集中在对整个财政支出项目和财政支出的个别项目（如教育经费、科技支出等方面）的绩效评价的探讨上，而作为财政支出的主要方面，行政支出绩效评价研究还处于刚刚起步阶段。因此，分析和探讨行政支出绩效评价体系对完善财政支出的绩效评价制度，提高公共行政资金的使用效率是十分必要的，也体现了公共财政的要求。本论文以浙江省为案例，采用规范分析和实证分析相结合的方法，在分析浙江省行政支出现状的基础上，根据一定的理论假设，探讨了浙江省行政支出绩效评价...

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