公共财政框架下我国义务教育经费投入的现状、问题及对策研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 6 4 1.33MB 102 页 15积分
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摘 要
义务教育及其经费投入是我国社会目前关注的一个焦点问题，同时也是政府
一直试图解决好的突出问题。《义务教育法》的颁布以及国家相继出台的相关政
策，使得我国义务教育事业无论是在“量”、还是在“质”上都取得了显著成绩。
主要表现在三个方面：一是义务教育已经普及；二是义务教育正在全面免除学杂
费；三是义务教育软、硬件得到了明显改善。然而，义务教育在快速发展过程中
也遇到了一些问题或者说是难题。通过去各地相关部门走访调研以及对相关文献
资料的归纳和分析，认为目前义务教育公共财政投入主要存在三大问题：一是投
入依然不足；二是投入存在较大的地区间不均衡；三是外来务工人员子女就地上
公办学校难。
基于上述问题，论文尝试从财政学的视角，以义务教育财政体制的演变为背
景，运用实证的分析方法，揭示当前在公共财政框架构建的要求下，我国义务教
育经费投入存在上述问题背后的深层次原因，得出如下结论：义务教育公共投入
不足的深层次原因是政府间义务教育财政投入结构不合理、财权事权不对称以及
拨款模式不够科学合理；义务教育公共投入地区间不均衡的深层次原因除了地区
间经济发展差异、学生数量差异以外，更重要的是中央财政转移支付力度不够并
且缺乏合理的分配方法，没有起到缩小地区间差异的效果；义务教育流动儿童就
地上公办学校难的深层次原因，从博弈论的角度来说是一个三方社会两难问题，
即中央政府、流入地政府、流出地政府三方都有企图“搭便车”的行为，或者说
是三方中的任意一方都有企图享有“不投入”的消极行为所带来的收益。
论文最后针对我国义务教育公共财政投入存在的上述三大主要问题，运用公
共产品理论、财政转移支付理论、博弈论、委托代理理论、层次分析法和模糊综
合评价法等理论方法，在借鉴世界有代表性的发达国家经验的基础上，结合我国
公共财政体制改革的进程，提出了解决相关问题的五大思路与举措。它们分别是：
合理细化各级政府间义务教育公共投入责任；建立各省的生均经费标准，改革经
费拨款方式；完善财政转移支付制度；建立义务教育公共投入绩效评价制度；完
善义务教育公共投入的相关法律建设。
关键词：公共财政 义务教育 财政转移支付 纳什均衡
ABSTRACT
The problems of Compulsory education and its financial support have always been the
focus of social concern, but also they are considered to be the highlighting problems
which the Government has been trying to solve well. With the issue of Compulsory
Education Law as well as the promulgation of relative policies of public expenditure
for compulsory education, China’s compulsory education not only in the “quantity”
but also in the “quality” has been achieved remarkable results. They include a high
degree of popularity of Compulsory education, the exemption of tuition and fees, and
the improvement of educational hardware and software. However, Compulsory
education has also been encountering some problems. Through expert interviews, as
well as the induction and analysis of relevant documentation, it was pointed out that
three main problems exist in our compulsory educational public expenditure: the
insufficiency of public finance for compulsory education, the inequality of different
regions for compulsory educational public expenditure and the difficulties in
receiving compulsory education for rural migrant worker’s children.
Based on the above involved issues, this dissertation, from the perspective of finance
science, in the contest of evolution of finance system for compulsory education, with
the empirical analytical methods, is trying to reveal the deep-seated causes of these
problems. Conclusions are as follows. the main causes for the first problem are
unreasonable for governments’ routine power and financial power and governmental
funding model outdated, the main causes for the second problem are regional
economic difference, population difference and problems for financial transfer
payments and the most cause for the third problem, from the view of game theory, is
that the three parties attempt to “free-ride”, expecting to enjoy the benefits of negative
behavior.
Finally, the thesis puts forward some new thoughts and concrete political measures to
improve our finance system for compulsory education through applying the relative
theories that has been introduced in the chapter two and drawing on the experiences of
some developed countries. They consist of five aspects. First is the reasonable
division of duties and responsibilities of public financing for compulsory education
among all levels of governments. Second is the criterion of establishment of per
student’s fund in the level of provincial government. Third is the improvement of the
system of financial transfer payments. Fourth is the foundation of the model of
performance evaluation model for compulsory education finance. Fifth is the
improvement of law construction of compulsory educational public finance.
Keywords: public finance, compulsory education, financial transfer
payments, Nash equilibrium
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪论................................................................................................................. 1
§1.1 问题的提出 ........................................................................................................1
§1.2 研究意义 ........................................................................................................... 2
§1.3 主要创新点 ....................................................................................................... 3
§1.4 文献综述 ........................................................................................................... 3
§1.5 研究方法 ........................................................................................................... 6
§1.6 研究技术路径 ................................................................................................... 6
第二章 相关理论基础................................................................................................. 8
§2.1 相关概念界定 ....................................................................................................8
§2.2 公共产品理论 ....................................................................................................9
§2.2.1 公共产品的概念和特征............................................................................ 9
§2.2.2 义务教育产品的性质.............................................................................. 10
§2.3 博弈论相关要点简述 ......................................................................................11
§2.4 委托代理理论 ..................................................................................................13
§2.5 政府间财政转移支付理论 ..............................................................................15
§2.5.1 政府间财政转移支付的概念和类型...................................................... 15
§2.5.2 政府间财政转移支付的目标.................................................................. 16
§2.6 层次分析法和模糊综合评价法 ......................................................................17
§2.6.1 层次分析法.............................................................................................. 17
§2.6.2 模糊综合评价法...................................................................................... 19
第三章 我国义务教育公共投入的现状分析........................................................... 21
§3.1 义务教育经费投入体制的演变 ..................................................................... 21
§3.2 我国义务教育取得的显著成绩 ..................................................................... 25
§3.3 我国义务教育公共投入存在的问题及成因 ..................................................26
§3.3.1 我国义务教育公共投入不足的表现及成因........................................... 27
§3.3.1.1 我国义务教育公共投入不足的表现.................................................... 27
§3.3.1.2 我国义务教育公共投入不足的成因分析............................................ 34
§3.3.2 我国义务教育公共投入地区差异的实证及成因分析........................ 38
§3.3.2.1 我国义务教育公共投入地区差异的实证分析.................................... 38
§3.3.2.2 我国义务教育公共投入地区差异的成因分析.................................... 45
§3.3.3 我国公共财政对流动儿童义务教育投入存在的问题及成因.............. 48
§3.3.4 公共财政对流动儿童义务教育投入的三方博弈理论探讨................... 52
§3.4 小结 ..................................................................................................................54
第四章 义务教育公共投入的国外经验借鉴........................................................... 57
§4.1 发达国家义务教育公共投入体制透视 ......................................................... 57
§4.1.1 美国：地方分权模式............................................................................... 57
§4.1.2 法国：中央集权模式............................................................................... 60
§4.1.3 日本：集权分散型模式........................................................................... 61
§4.2 发达国家义务教育公共投入对我国的启示 ................................................. 64
第五章 完善我国义务教育公共投入的政策建议................................................... 67
§5.1 合理细化各级政府间义务教育公共投入责任 ............................................. 67
§5.2 建立各省生均经费标准，改革经费拨款方式 ............................................. 69
§5.3 完善财政转移支付制度 ................................................................................. 70
§5.4 建立义务教育公共投入绩效评价制度 ......................................................... 73
§5.5 完善义务教育公共投入的相关法律建设 ..................................................... 74
结束语......................................................................................................................... 75
附 录........................................................................................................................... 76
附录 1 .......................................................................................................................76
附录 2义务教育财政转移支付模型 ..................................................................... 77
附录 3义务教育公共投入绩效评价模型 ............................................................. 87
附录 4 .......................................................................................................................92
参考文献..................................................................................................................... 95
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果......................................... 98
致 谢......................................................................................................................... 99
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 问题的提出
近年来，政府决策层对义务教育投入了相当大的精力，所采取的行动颇为频
繁，其具体表现在：第一，2001年中央先是通过农村税费改革取消了面向农民的
教育集资和教育附加，减轻了农民的负担；接着提出的对农村义务教育阶段贫困
家庭学生实施“两免一补”政策（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）又正
式吹响了义务教育免费的号角。第二，2005年年底出台的《国务院关于深化农村
义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》）再次要求全部免除农村
义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。
同时，还要求提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教
育阶段中小学校舍维修改造长效机制以及巩固和完善农村中小学教师工资保障机
制。《通知》还给出了农村义务教育经费保障机制改革逐步实施的时间表。第三，
2006年6月29日修订通过，9月1日起施行的新《义务教育法》从法律上将义务教育
全面纳入财政保障范围，并强调建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度
实施。第四，2008年7月30日，国务院常务会议决定，从2008年秋季学期开始，在
全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。这是继农村义务教育经费保
障机制改革后，国务院实施的又一重大决策，是中国教育史上又一座里程碑。
至此，我国基本完成了义务教育由“人民教育”（政府补贴、集体和家庭共同
分担）到“公共教育”（学校以公办为主，教育经费以政府拨款为主）的转变，办
成了世界上规模最大的免费义务教育事业，实施了23年的义务教育政策也终于实
至名归，这一历史功绩是无论如何不可磨灭的。然而，这并不意味着我国义务教
育已经大功告成，免费的义务教育不是终点而是新的起点，我们应该看到我国的
免费义务教育目前还存在不少问题。首先，义务教育免费的政策初衷是教育公平，
但是，无论是经济发展水平还是教育发展基础，我国区域差别、城乡差别都很巨
大，这无疑导致了教育资源的先天不平等，那么以不平等的义务教育资源为前提
全面施行免费义务教育政策，这对只能享受到较为贫乏的义务教育资源的学生来
说，是公平还是不公平呢？其次，实施免费义务教育无疑对义务教育经费的投入
保障机制提出了更高的要求，也会给部分地方政府带来巨大的财政压力，义务教
育领域久治不愈的乱收费现象是否会因此而重新抬头？再次，对于进城务工人员
随迁子女，义务教育的免费政策是否能够在流入地得到顺利实施？“两个为主”(以
公共财政框架下我国义务教育经费投入的现状、问题及对策研究
2
流入地为主，以公办学校为主)的政策是否存在制度上的缺陷，或者说，“两个为
主” 是否在经费安排上有制度性保障？显然，这些问题的回答和解决离不开对现
行的义务教育经费投入体系的深层次研究。本文拟从财政学的视角，就我国现行
的义务教育经费投入体系存在的缺陷及原因进行深入研究，并提出了自己的改革
建议。
§1.2 研究意义
从现实意义上来说，首先，本论文的研究有助于促进教育公平。教育公平是
社会公平的重要基础，而社会公平和正义也越来越受到人们的重视。所以维护和
保障社会公平是当代政府的主要责任，这也是我国政府越来越加强公共服务职能
的主要原因。现阶段，虽然我国全面实施了免费义务教育，但是看似公平的“一
刀切”免费背后却是地区之间义务教育经费投入的严重不均衡。本论文拟通过对
义务教育经费投入的地区差异实证分析，探求促进义务教育均衡化发展的政策修
正和方法路径。虽然，教育公平的实现是一个漫长的过程，它受到经济发展水平
和教育基础存量等多种因素的共同影响，但是现阶段我们通过对影响义务教育公
平的内在因素进行研究，建立义务教育经费投入的公平机制，可以对缩小而不是
继续人为地扩大教育的不公平起到积极的现实意义。
其次，本论文的研究有助于新《义务教育法》的具体落实。2006年新修订的
义务教育法关于义务教育经费的投入体制有了突破性的发展，它打破了原先“地
方统筹，以县为主”的义务教育财政体制，确立了“中央和地方各级人民政府根
据职责共同负担，省（自治区、直辖市）人民政府负责统筹落实”的体制。但是
新《义务教育法》只偏重于政策的轮廓设计，规定比较笼统，而缺乏相应可行的、
具体的、规范的实施方案，本论文的研究尝试对义务教育经费的投入设计较为可
行的具体实施方案，这对于新《义务教育法》的具体落实将会具有积极的现实意
义。
从理论意义上来说，义务教育财政投入既是教育问题和财政问题，同时也是
制度建设问题，因而本课题的研究将涉及公共产品理论、博弈理论、制度经济学
中的委托—代理理论、财政转移支付理论以及决策理论中的层次分析法和模糊综
合评价法等有关内容。通过将这些理论应用于本课题，不仅有助于深入探讨这些
理论、扩展这些理论的应用范围，而且对丰富完善义务教育及其财政制度相关研
究的理论内容有着重要意义。
第一章 绪论
3
§1.3 主要创新点
（1）通过生均教育经费指数来考察我国义务教育公共投入的地区差异情况，
构建了我国义务教育生均经费指数图。同时，定量分析了我国义务教育公共投入
差异的主要原因。
（2）通过三方博弈模型对流动儿童义务教育财政投入进行理论探讨。
（3）提出了合理细化各级政府间义务教育公共投入责任的方法。
（4）提出了通过制定省级生均经费标准促进义务教育均衡发展的“三步走”
思路。
（5）建立了义务教育财政转移支付模型，并提出建立以流动儿童为单位的财
政转移支付制度的思路。
（6）应用层次分析法和模糊综合评价法，尝试建立义务教育公共投入的绩效
评价模型。
§1.4 文献综述
在义务教育产品属性和政府是否应该介入教育的问题上，诺贝尔经济学奖获
得者 Paul Samuelson（1954）提出的公共产品理论为其奠定了研究基础。公共产品
理论依据产品和服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品和服务
分为私人产品、公共产品与准公共产品。公共产品由政府提供，私人产品由市场
提供，准公共产品应由政府和市场共同提供[1]。国内著名学者王善迈（1997）研究
认为，从市场机制资源配置的特点出发，义务教育属于公共产品，非义务教育属
于准公共产品。所以，义务教育应由政府提供，非义务教育应由政府和市场共同
提供。舒尔茨、明瑟等学者运用不同的方法进行了关于教育对经济增长和个人收
益的数量研究，研究成果都证明了教育投资的重要性。世界银行专家
Psacharopoulos(1987)通过对教育投资收益率的定量研究，总结出几条十分有意义
的结论：一是初等教育收益率，无论是个人收益率还是社会收益率都是所有教育
层次中最高的。其中，社会收益率随教育层次的上升而下降。二是发展中国家的
教育投资收益率一般高于发达国家教育投资收益率，即经济发展水平越低的国家，
其教育投资的收益率（包括个人投资收益率和社会投资收益率）越高。
Psacharopoulos 通过研究认为基础教育在各级各类教育中人力资源开发收益率最
高，它是将一国潜在的人力资源转化成现实的人力资源最直接、收益率最高的途
[1] Paul Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure [J]. The Review of Economics and Statistics, Vol36,
Nov.,1954: 387-389
公共财政框架下我国义务教育经费投入的现状、问题及对策研究
4
径[2]。所以，明智和有远见的政府应当主动承担起基础教育的责任。
诺贝尔经济学奖获得者 Milton Friedman 在其 1955 年发表的《经济学和公共利
益》；1979 年的《学校的问题在哪里》（《自由选择：个人声明》其中的一章节）；
1995 年的论文《公立学校：使其私有化》这三篇文献中系统阐释了他的教育思想
和其教育券理论。他认为，教育的邻近效应（正外部性）是政府干预教育的主要
理由。在教育具有邻近效应的情况下，如果仍然只有受教育者和其家庭负担教育
成本，这势必对受教育者和其家庭不公平，而且教育供给也不能满足社会对教育
的需求。所以，政府应该介入教育，用强制性权力迫使所有从教育正外部性中获
益的人为之付费。他认为政府介入教育的方式仅仅是通过强制性税收实现对教育
的部分融资，而兴办和管理学校已经远远超出了政府的职责范围。教育券制度用
一种简单的方法解决了这个问题，通过发放教育券(Voucher)可以将政府对教育的
融资和其兴办、管理学校两种职能分开，有利于清晰地界定政府在教育中所扮演
的角色。教育券还改变了公共教育经费的拨款方式，政府不在直接把经费拨款给
学校，而是把用在每个学生上的教育经费以教育券的形式发放到学生个人，用教
育券充抵全部或部分学费，学校再到政府有关部门将教育券兑换成现金，这种方
式赋予了学生和家长自由选择就读学校的权利。Milton Friedman 认为教育券既重
新划分了政府在教育中的职能也保障了学生和家长选择教育的权利。传统上在公
共教育领域起主导作用的政府替代选择（政府决定拨款给谁和拨款的数量）将转
变为公民社会选择（家长和学生决定把教育券投向哪所学校），这样不仅促进公立
学校之间的竞争，同时也为公立学校与私立学校之间建立了一个公平竞争的机制，
以此提升学校教育质量和效率。Milton Friedman 的卓越研究为我国民办义务教育
学校的发展和解决我国较发达城市如上海等地的流动儿童上学难的问题奠定了理
论基础。
义务教育财政是财政学和教育经济学的一个重要领域，Charles Benson(1995)
在其所著的《教育财政》提出了评判一个国家教育财政运行绩效的三个标准：（1）
教育的经费供给是否充足。发展教育必须要有充足的经费支持，衡量义务教育经
费是否充足的标准是按照公共财政用于义务教育的经费占 GDP 或GNP 的比例和
公共财政预算内花费在教育上的份额来判断的。（2）教育资源利用的效益如何。
用以判断教育资源利用效益的标准主要有两种，分别是成本—收益和成本—效果。
（3）教育资源的配置是否公平。所谓公平包含两层含义，一是指机会是否均等；
二是指结果是否公平。教育资源配置的公平也意味着地区间义务教育财政均衡。
[2] George Psacharopoulos. Economics of Education Research and Studies.The World Bank,1987:22
第一章 绪论
5
这三个标准被很多研究义务教育财政的学者经常引用。列文在 Charles Benson 研究
的基础上，对义务教育财政特征、决策、资源分配以及供给等问题进行了更深入
的探讨，并提出义务教育财政制度的合理安排，义务教育的提供方式既不应完全
集权（义务教育完全由中央政府提供），也不应完全分权（义务教育完全由地方
政府提供），而应是介于集权和分权之间的某一中间方式。
沈百福(2004)对我国各地政府义务教育投入的缺口进行调研，研究结果表明，
按义务教育生均经费的基本保障水平来测算，各地政府义务教育投入缺口相当大。
[3]王善迈、袁连生（2002）通过实证研究探讨了义务教育经费投入不足的制度性根
源在于义务教育财政责任下放的级次过低，中央和省级政府投入不足。
[4]对于义务
教育经费投入的区域不平衡的问题，曾满超（1994）的研究表明：就中国初等教
育的学生人均支出（即投入）而言，支出最高的省份与支出最低的省份相比高达 5
倍多。
[5]高如峰(2002)通过数据分析表明，地区间社会经济发展不平衡导致地区间、
城乡间义务教育公共支出分布极不平衡。
[6]沈百福(2004)对我国教育经费投入的城
乡差异分析得出如下结论：初中生均投入的差异中部地区最大，小学生均投入差
异东部地区为最大。[7]
针对地方基层政府没有足够的财力投入义务教育，弥补其经费缺口，国内研
究义务教育的不少学者提出建立规范的义务教育财政转移支付制度。杜育红(2000)
通过对美国、日本等较发达国家的教育转移支付制度与拨款模式的分析与经验借
鉴，提出了构建新的义务教育财政转移支付制度与拨款方式。其思路是增量部分
以规范制度为主，存量部分以分配结构的调整为主。[8]但是，其提出的转移支付模
型过于简单且可靠性较低，设定的义务教育经费最低标准存在很大的随意性。马
国贤(2002)认为义务教育财政转移支付是一项系统工程，它应由一般转移支付和
专项转移支付相结合而成，必须通过一般转移支付解决好中西部地区县级政府的
财力问题，用专项转移支付来解决义务教育经费投入缺口的问题。
[9]这些学者对本
课题中有关财政转移支付的相关研究奠定了坚实基础。
对于如何进一步完善“以县为主”的义务教育财政体制，范先佐(2006)提出
义务教育财政体制应实行“以省为主”的观点。他认为，欠发达地区的义务教育
[3] 沈百福,李芙蓉.我国部分省（区）义务教育财政投入缺口分析[J].教育发展研究,2004(7)
[4] 王善迈,袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付制度[J].教育研究, 2002(6)
[5] M.Tsang.Cost of Education in China: Issues of resource mobilization, equality, equity, and efficiency.Education
Economics,Vol.2,No.3,1994:287-312
[6] 高如峰.义务教育投资的国际比较[A].中央教育科学研究所.基础教育发展研究报告 [C].北京：教育科学出版
社,2002：89-105
[7] 沈百福.义务教育投入的城乡差异分析[J].教育科学,2004(3)
[8] 杜育红.中国义务教育转移支付制度研究[J].北京师范大学学报(人文社会科学版), 2000,(1):23-30.
[9] 马国贤.中国义务教育资金转移支付制度研究[J].上海财经大学学报,2002(6):24-31
摘要：

摘要义务教育及其经费投入是我国社会目前关注的一个焦点问题，同时也是政府一直试图解决好的突出问题。《义务教育法》的颁布以及国家相继出台的相关政策，使得我国义务教育事业无论是在“量”、还是在“质”上都取得了显著成绩。主要表现在三个方面：一是义务教育已经普及；二是义务教育正在全面免除学杂费；三是义务教育软、硬件得到了明显改善。然而，义务教育在快速发展过程中也遇到了一些问题或者说是难题。通过去各地相关部门走访调研以及对相关文献资料的归纳和分析，认为目前义务教育公共财政投入主要存在三大问题：一是投入依然不足；二是投入存在较大的地区间不均衡；三是外来务工人员子女就地上公办学校难。基于上述问题，论文尝试从财...

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