后税费时代乡镇政府财政解困问题研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 4 4 683.22KB 83 页 15积分

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摘要

中国自 2000 年开始推行农村税费改革，至 2006 年在全国范围内取消农业税，

对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，基层财政的出路和前景问题

成为目前理论界和实际工作部门面临的迫切需要解决的重大问题。

由于地方分权以及公共品的层次性，乡镇财政有其存在的必要性和合理性。

在后税费时代乡镇政府应该具有三大职能：一是提供公共产品和公共服务，居民

对公共品的需求是有位序的，乡镇政府应该根据农民对公共品的需求以及需求顺

序来提供公共品；二是和谐社会目标下的新农村建设职能，按照“生产发展、生

活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，开展新农村建设；三是

民主财政建设职能，乡镇政府要建立公共品需求表达和供给决策机制，听取农民

的意见，尊重农民的意愿，真正体现农民的需求。

通过对山东A镇和B镇的调查研究，每个乡镇最迫切做的事是不一样的，但是

和本乡镇的财政资金投入最应该用的方面是一致的。

B镇财政资金使用不透明，总

收入有所增加，但增加缓慢，总支出下降，且下降的幅度比较大，该提供的公共

品得不到提供，资金缺口问题成为乡镇政府正常运作的桎梏，并呈现乡镇政府不

行为，农村公共产品和公共服务提供难，乡镇收不抵支，财政收入增长难，乡镇

债务负担重，消化难的特征。

通过国民收入的一般均衡理论以及总收入和总支出的理论分析，后税费时代

乡镇政府困难的三大深层原因：一是地方政府只有执行权，没有决策权，不能考

虑到地方特殊情况，二是现行财政体制的不完善，不透明、不彻底的分税制，乡

镇财政缺乏制度保障，三是乡镇职能由服务性向自利性转变。

后税费时代乡镇政府财政解困的对策：开源和节支。开源方面：通过推进分

税制改革，允许地方在一定范围内立法和发展经营性产业寻求内源性收入增加；

通过改革目前以税收返还为主的财政转移支付制度和中央担保发行地方债券寻求

外源性收入增加。节支方面包括三个建议：一是改革配套措施；二是创新乡镇公

益性服务运行模式；三是按居民需求对支出进行管理。

关键词：后税费时代乡镇政府财政解困

ABSTRACT

China has carried out the reform of taxes and charges in rural areas since 2000, and

the agricultural tax has been finally canceled within the whole nation wide in 2006. For

the whole country, the time after the reform of taxes and charges is labeled as the After

Taxes and Charges Time, in which the way out and the prospect of the grass root finance

become the urgent problem and the major issues that the theory kingdom and the

practical job branch are confronted with at present.

Because of the regional decentralization and the common products’ level feature,

the financial arrangement in rural areas gets the necessity and rationality for its

existence. In the After Taxes and Charges Time, the governments in villages and towns

ought to have three functions, i.e., first, provide the common products and public

services. Residents’ needs for common products have orders, the villages and towns’

government ought to provide the common products according to the peasants’ coming

needs and orders; second, construct a new rural area under the harmonious society target,

which should be carried out according to general requirements of "producing and

developing, living with surplus, civilized countryside, clean and tidy rural environment,

democratic management”; Third, establish the democratic finance, the government of

villages and towns is supposed to build the common product need expressing

mechanism and the supplying decision-making mechanism, listening to peasant's idea,

respecting wishes of farmers, and truly embodying the need of peasants.

According to the investigation and study of town A and town B in Shandong, the

most urgent problem of different villages and towns are varied, but is consistent with the

aspect which villages and towns’ financial budget draws most. Town B budget fund is

spent in a unclear way, though the total income has somewhat increased, but increased

slowly, the total disbursement decreased dramatically. The should-be provided common

products get not provided. The financial breach problem becomes the handcuff of the

regular operation in villages and towns governments, with the features that villages and

towns’ governments are blind to the problem, the common products of rural area and

public services are difficult to provide, the total income could not support the

expenditure, the financial income increases difficultly, villages and towns fall into heavy

debt, and difficult to digest.

Through the theoretical analysis of balanced national income theory, as well as

total income and total expend theory, the deep causes of difficulties of the villages and

towns’ government can be concluded as: first, the local government does not have the

decision-making right, but only the decision-carrying right, and can not consider the

local special cases; second, the current finance system needs improving, and

revenue-sharing system is unclear and incomplete. The finance of villages and towns

lack of the system guarantees; third, the nature of the functions of villages and towns

change from service to self interest.

The countermeasure to the financial problem in the After Tax and Charges Time is

to find more financial sources and to save the expends. Financial sources aspect:

Through carrying out the revenue-sharing system reform, government allows regional

income increase by legislating in a certain area and exploring industry for inner

financial source; To increase the external financial sources by changing the current

financial transferring payment system and the rule of central authority guarantees the

regional bonds. Three suggestions for saving the expend: first, reforming the allocated

measures; second, innovating the work pattern of public serves; third, managing the

expenditure according to needs of the residents.

Keywords: After Tax and Charges, Time Villages and towns’

government , solve the financial problem

中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ...........................................................................................................1

§1.1 问题的提出 ....................................................................................................1

§1.2 文献综述 ........................................................................................................2

§1.3 论文的框架 ....................................................................................................8

§1.4 研究的意义和方法 ......................................................................................10

§1.5 创新点 .......................................................................................................... 11

第二章后税费时代乡镇政府财政职能分析 .....................................................13

§2.1 公共财政下政府职能理论 ..........................................................................13

§2.1.1 地方财政分权的理由 ...........................................................................13

§2.1.2 地方财政分权的限度 ...........................................................................15

§2.1.3 政府财政收支的合理边界 ...................................................................17

§2.2 后税费时代乡镇政府的职能 ......................................................................18

§2.2.1 提供公共产品和公共服务 ...................................................................20

§2.2.2 和谐社会目标下的新农村建设职能 ...................................................22

§2.2.3 民主财政建设职能 ..............................................................................25

第三章后税费时代乡镇政府财政困难分析 .....................................................29

§3.1 后税费时代乡镇政府财政困难现状 ..........................................................29

§3.1.1 总量分析 ...............................................................................................29

§3.1.2 案例分析 ...............................................................................................34

§3.2 后税费时代乡镇财政困难的表现和特征 ..................................................48

第四章后税费时代乡镇政府财政困难的形成原因 .........................................51

§4.1 乡镇政府财政困难的理论分析框架 ..........................................................51

§4.2 收入的捉襟见肘 ..........................................................................................51

§4.3 支出的扭曲 ..................................................................................................54

§4.3.1“黄龙现象” ........................................................................................55

§4.3.2 乡镇公共产品供应不足 .......................................................................56

§4.3.3 检查的压力 ...........................................................................................56

§4.4 后税费时代乡镇政府财政困难的深层原因 ..............................................57

§4.4.1 行政体制的原因：地方政府只有执行权，没有决策权 ...................57

§4.4.2 不透明、不彻底的分税制，乡镇财政缺乏制度保障 .......................58

§4.4.3 乡镇职能的扭曲：服务性向自利性转变 ...........................................59

第五章后税费时代乡镇政府财政解困的对策 .................................................61

§5.1 开源方面 ......................................................................................................61

§5.1.1 内源性 ...................................................................................................61

§5.1.2 外源性 ...................................................................................................64

§5.2 节支方面 ......................................................................................................68

§5.2.1 改革的配套措施 ...................................................................................68

§5.2.2 创新乡镇公益性服务运行模式 ...........................................................70

§5.2.3 按居民需求对支出进行管理 ...............................................................71

附录后税费时代乡镇村民调查问卷 ...................................................................72

参考文献 .................................................................................................................75

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 .....................................79

致谢 .....................................................................................................................81

第一章绪论

§1.1 问题的提出

为解决长期存在的“乱收费”问题，中国自 2000 年开始推行农村税费改革,

这项改革也被誉为是继土地革命、家庭联产承包制之后农村的第三次革命，其意

义可谓重大。2003 年，农村税费改革在全国范围内全面推行，取消了不合理的收

费，规范了农业税（税率 7%）及其附加（为农业税额的 20%），农民总体负担明

显减轻。2004 年，中国政府宣布将分五年（至 2008 年）逐步取消农业税；2004

年当年全国普遍降低农业税一个百分点，同时取消烟叶以外的农业特产税。2005

年，中国政府进一步宣布，在 3年内（即提前于 2006 年）全部取消农业税。截止

2005 年6月，中国大陆已有 28 个省（自治区、直辖市）免征农业税；山东省、河

北省、云南省 2005 年也对贫困县免征农业税，未免征的县农业税税率降为 2%。

在“十一五”规划的开局之年，在建设社会主义新农村的起步之际，中央 1 号文

件出台了 2006 年在全国范围内取消农业税的政策，十届全国人大常委会第十九次

会议做出了自 2006 年 1 月 1 日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这

标志着在我国延续了 2600 年的农业税从此退出历史舞台，是具有划时代意义的一

件大事，是统筹城乡发展的一大举措，是惠及亿万农民的一大德政，具有重大的

现实意义和深远的历史意义。

这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。它不仅意味着农民负

担显著减轻，更意味着从此告别了针对农民的歧视性税收制度，标志着中国农业

政策发生根本性转变。

对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”,不容回避的问题是基层财

政收支的严重不对称问题，收入因税费改革而受到压缩，而财政支出却没有相应

的调整，在中央转移支付不到位的情况下，出现的巨额收支缺口以及近期取消农

业税后，基层财政的出路和前景问题自然成为目前理论界和实际工作部门面临的

迫切需要解决的重大问题。取消农业税使乡村两级财政的主体税种缺失，乡村两

级财政面临很大的困难。而目前，中央对各省的财政转移支付制度还很不完善，

从收入角度考虑，中央集中财力以后转移支付的部分，一般性转移支付基本上都

纳入省、市级财政收入，多数用于城市。省以下规范化的财政转移支付制度还迟

迟没有建立起来；从支出角度看，支出却层层下推，乡镇政府在履行很多中央和

各上级政府职责的同时，却得不到上级足够的经费保证，剩下的办法只有两条：

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摘要中国自2000年开始推行农村税费改革，至2006年在全国范围内取消农业税，对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，基层财政的出路和前景问题成为目前理论界和实际工作部门面临的迫切需要解决的重大问题。由于地方分权以及公共品的层次性，乡镇财政有其存在的必要性和合理性。在后税费时代乡镇政府应该具有三大职能：一是提供公共产品和公共服务，居民对公共品的需求是有位序的，乡镇政府应该根据农民对公共品的需求以及需求顺序来提供公共品；二是和谐社会目标下的新农村建设职能，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，开展新农村建设；三是民主财政建设职能，乡镇政府要建立公共品需求表达和...

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