地方政府债务与风险防范研究----基于D省债务状况的实证分析

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 390.24KB 56 页 15积分

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地方政府债务与风险防范研究

——基于D省债务状况的实证分析

摘要

随着人们对风险问题认识的不断深化，如何防范财政风险，保持财政的稳定性

和可持续性，已经成为一个世界性的课题。世界银行、国际货币基金组织、欧盟等

国际组织都逐渐加强了对财政风险的研究。地方政府债务风险作为政府债务风险的

重要组成部分，是地方财政风险的集中表现。近几年来，我国对财政风险的研究也

日益深入，地方政府债务问题逐渐引起学者们的广泛关注。但由于目前我国在若干

法律和法规中都明确规定地方政府不得举借债务，因此理论界对于地方政府债务风

险的研究还比较薄弱，研究工作还缺乏系统性。

本文的写作目的在于：（1）对我国地方政府债务及债务风险进行必要的概念

界定和形成原因分析；（2）通过对D省实地调研时取得的资料、数据进行整理、

比较和分析，考察D省目前的债务情况以及债务风险水平；（3）结合D省的实际情

况，提出政府债务风险防范机制以及化解现阶段地方政府债务风险的方法。

目前对我国来说，政府债务风险是财政风险最主要、最突出的来源，财政风险

集中体现为一系列与之紧密相关的债务风险，因此识别政府债务风险，尤其是地方

政府债务风险，并且防范和应对政府债务风险不仅是十分必要的而且是相当迫切的

笔者有幸参与了导师雷良海教授主持的上海市教委重点课题“财政或有负债与财政

风险研究”课题组，在导师的悉心指导下，以“地方政府债务与风险防范研究”为

题，对当前我国地方政府特别是省级地方政府的债务状况及债务风险水平进行力所

能及的研究和探索。

全文按照承上启下、逐步推进的逻辑顺序。首先，根据前人的研究成果以及笔

者对政府债务的理解，给出明确的概念界定，指出地方政府债务就是所有最终需要

通过地方财政来承担偿还责任的债务，地方政府债务风险就是地方政府难以履行其

偿债责任的可能性。然后，从形成机理、构成要素、表现形式等方面分别对地方政

府债务和地方政府债务风险进行全面深入的理论分析，同时为接下来的数据整理构

建了分析框架。最后，根据实地调研取得的相关数据对我国D省的债务状况及债务

风险水平展开实证分析并针对调研过程和研究分析中发现的实际问题提出较为有效

的风险防范机制和对策建议。

关键词：地方政府债务债务风险风险防范

ABSTRACT

Along with peoples’ more attention to the problem of risk, how to guard against

financial risks and how to ke ep a f i s c a l s t a b i l i t y a n d s u st a inabi lit y has been a g l o b a l

task. Meanwhile, many international organizations just like World Bank, IMF, and the

E u r o p e a n U n i o n h a v e s t r e n g t h e n e d t o r e s e a r c h o n f i n a n c i a l r i s k g r a d u a l l y . A s t h e

important part of government debt risk, local government debt risk is the concentrated

p e r f o r m a n c e o f f i n a n c i a l r i s k i n l o c a l g o v e r n m e n t . I n o u r c o u n t r y, l o c a l g o v e r n m e n t

de b t p r obl e m als o ca u sed the s cho l a r's e xt e nsi v e con cern grad ually re c e nt f e w y e ars.

B u t b e c a u s e C h i n a h a s s p e c i f i c l a w s a n d r e g u l a t i o n s w h i c h s t i m u l a t e d t h a t l o c a l

g o v e r n m e n t a r e n o t a l l o w e d t o r a i s e l o a n b y t h e m s e l v e s , t h e d e b t r i s k o f l o c a l

government still lacks systematic research.

The research purpose of this paper lies in: at the first, carrying out the necessary

definition and genesis of local government debt and debt risk. Then giving an empirical

analysis on the debts of D province and finally making the method of guarding against

and eliminating the debt risk combine with an actual circumstance of D province in the

current stage.

At present, the government debt risk of our country is the most prominent source

o f f i n a n c i a l r i s k . F i n a n c i a l r i s k c l o s e l y r e f l e c t s a s e r i e s o f c o r r e l a t i v e d e b t r i s k s .

T h e r e f o r e , i t i s i m p e r a t i v e t o r e c o g n i z e a n d d e f i n e g o v e r n m e n t d e b t r i s k , e s p e c i a l l y

l o c a l go v e r n m e n t d e b t r i s k . P a p e r ’s a u t h o r p a r t i c i p a t es i n t h e pi v o t t a s k o f S ha n g h a i

Educational Committee named “Researching on Contingent Government Liabilities and

Fina ncial R isks”. I n thi s paper entitled “ Researching on Local Gove rnmen t Deb t and

Measures to Guard against Debt Risk” local government debt status and risk level have

been studied under the guidance of my mentor Professor Lei Lianghai.

In this paper, with the past’s research results and author’s own apprehend, the

d e f i n i t i o n s o f “ L o c a l G o v e r n m e n t D e b t ” a n d “ L o c a l G o v e r n m e n t D e b t R i s k ” a r e

d e c l a r e d d e f i n i t e l y . T h e n c l o s e a n a l y s i s i s m a d e o f g e n e s i s , m a i n f a c t o r s a n d

expressional forms from both side of local government debt and local government debt

r i s k r e s p e c t i v e l y , a n d t h e f r a m e w o r k t o a n a l y z e d a t a i s e s t a b l i s h e d a l s o . F i n a l l y ,

combine with the result of related data analysis and some actual problems detected in

t h e o n - t h e - s p o t i n v e s t i g a t i o n i n D p r o v i n c e , c o m p r e h e n s i v e m e a s u r e s a n d p o l i c y

suggestions have been made to guard against government debt risk.

Key Word：Local Government, Debt, Debt Risk, Guard against Risk

目  录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论....................................................................................................................1
§1.1课题来源及意义................................................................................................1
§1.2国内外研究成果及述评....................................................................................3
§1.3本文的研究思路和方法....................................................................................6
第二章 地方政府债务概述.............................................................................................8
§2.1地方政府债务的概念........................................................................................8
§2.1.1政府与地方政府......................................................................................8
§2.1.2债务与地方政府债务..............................................................................8
§2.2地方政府债务的形成......................................................................................10
§2.2.1地方政府职能与地方政府债务的形成................................................10
§2.2.2从财政收支角度看地方政府债务的形成............................................13
§2.3地方或有债务的产生过程..............................................................................19
§2.3.1地方政府显性或有债务的产生............................................................19
§2.3.2地方政府隐性或有债务的产生............................................................20
§2.4地方政府债务的构成......................................................................................21
§2.4.1地方政府债务的分类............................................................................21
§2.4.2地方政府债务的内容............................................................................22
§2.4.3地方政府债务的特点............................................................................23
第三章 地方政府债务风险理论分析...........................................................................25
§3.1地方政府债务风险的涵义及特点..................................................................25
§3.2地方政府债务风险的形成机理......................................................................26
§3.2.1地方政府债务的经济效应....................................................................26
§3.2.2经济体制改革尚未到位所引发的地方政府债务风险........................28
§3.2.3财政体制改革尚未到位所引发的地方政府债务风险........................30
§3.3地方政府债务风险的表现形式......................................................................31
§3.3.1地方政府债务的总量风险....................................................................31
§3.3.2地方政府债务的结构风险....................................................................31
§3.3.3地方政府债务的效率风险....................................................................34
§3.3.4地方政府债务的外在风险....................................................................34
第四章 地方政府债务的实证分析...............................................................................36
§4.1 D省地方政府债务的构成..............................................................................36
§4.1.1 D省地方政府债务的分类框架............................................................36
§4.1.2 D省地方政府债务分类的具体解释....................................................37
§4.2 D省地方政府债务风险的具体分析..............................................................41
§4.2.1 D省地方政府债务规模的总量风险....................................................41
§4.2.2 D省地方政府债务规模的结构风险....................................................43
§4.3 D省地方政府或有债务项目风险..................................................................46
§4.3.1或有显性债务项目分析........................................................................46
§4.3.2或有隐性债务项目分析........................................................................47

§4.4 D省地方政府债务风险水平评价..................................................................48
§4.4.1债务风险水平评价简述........................................................................48
§4.4.2 D省地方政府债务风险水平评价........................................................49
第五章 政府债务风险防范机制的构建及对策建议...................................................51
§5.1加快经济体制改革的步伐增强财政保障能力..............................................51
§5.1.1加快经济体制改革，尽快实现经济性分权........................................51
§5.1.2加快经济发展，提高财政收入总量....................................................51
§5.1.3多渠道筹措资金....................................................................................52
§5.2进一步健全完善财政体制减小体制因素造成的债务风险..........................53
§5.2.1明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任....................................53
§5.2.2加快费税改革步伐，完善地方税体系................................................54
§5.2.3建立完善的转移支付制度....................................................................54
§5.2.4调整财政支出结构................................................................................55
§5.3建立与地方政府举债相应的管理与风险防范机制......................................56
§5.3.1建立地方政府债务信息公开披露制度................................................56
§5.3.2建立地方政府债务风险的预警指标体系............................................57
§5.4实行严格规范的债务投资决策责任制..........................................................58
§5.5建立健全地方政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险..........................59
§5.6建立偿债基金，有效处理地方政府债务风险..............................................59
结束语............................................................................................................................61
参考文献........................................................................................................................63

第一章　绪　论

第一章绪论

§1.1课题来源及意义

2000年2月，世界银行的一份材料《财富还是定时炸弹：哥伦比亚与委内瑞拉

政府净值》表明，用传统的方法来分析，哥伦比亚的政府债务占GDP的比重只有

20%，但从风险评估的角度来观察，这个比例达到232%，面临着巨大的财政风险

当这个严峻的事实摆在眼前时，人们脑中对于“以国家政治权力为依托的财政是没

有风险”的想法开始动摇，同时对于财政风险的认识逐步的加深。立法机关对财政

风险问题也提出了明确要求，第九届全国人民代表大会第五次会议在关于2001年决

算和2002年中央和地方预算的决议中提出了“注意防范财政风险”。如何防范财政

风险，保持财政的稳定性和可持续性，已经成为一个世界性的课题。一些国际组织

比如世界银行、国际货币基金组织、欧盟近几年都在加强对财政风险的研究，并明

确提出了在政府财政报告中披露财政风险的要求，这既是世界范围内的普遍性课题

于各国而言又有特殊性，在体制转轨国家表现尤其突出。我国正处在经济体制改革

的转轨期，由于各方面因素的作用，财政风险表现尤为突出。这种风险当然是和政

府债务相联系的，因而财政产生风险也就是政府在现有债务水平上按某种模式继续

借债将导致政府资不抵债和无力支付。

近几年来，我国对债务风险的研究也日益深入，各地方政府和理论界对债务风

险的认识也已经发生了很大的变化。中国地方政府债务的具体数量目前还没有一个

精准的官方统计，但就一些地方财政实际数字和专家们的观点普遍显示，中国相当

部分的地方财政肩负的债务很可能是一个数额巨大的黑洞，当中蕴含的风险不容忽

视，并可能随着时间的继续而不断放大。据世界银行研究测算，我国政府的负债率

(包括显性、隐性、直接和或有负债)己占国民生产总值的100%，己经大大超过了欧

洲国家60%的安全标准。自1994年实行税制改革以来，中央财政收入大幅度增长，

从1993年的3400亿元，增长到2004年的26355亿元，10年增长2.3万亿。而从1980到

1993年1 3年间才增长2400亿。2004年财政收入增长幅度为23%，远远高于

GDP9.5%的增长幅度。从财政收入角度看来增长幅度的加快固然可喜，但从财政

支出角度再看，增加的速度更快。仅2004年支出就大于收入2004.91亿元[1]。因此，

中央财政年年捉襟见肘，对债务的依赖程度越来越高。目前我国的中央财政已经处

于这样一种状况：借新债，还旧债，依靠不断地发行国债滚动前进。地方财政比中

央财政更为困难，其中最困难的是县乡级。国家法令规定，地方政府不能成为法定

的借债主体，但实际上地方财政很难自给自足，承担了沉重的债务。首先是省级政

府外债沉重，借世界银行、亚洲开发银行、外国政府以及各类国际金融组织的贷款

数额巨大。其次是地方政府债务风险高，担保了大笔债务。第三是财政赤字和历史

挂帐不堪重负，各级地方财政许多应支未支、已支未报的支出长期积累，是一个无

法统计的庞大的数字。如果说中央财政的赤字还可以通过发债券来解决，那么地方

政府不能发债券，就只好向其它途径借债或拖欠工资。由此看来，地方政府债务风

地方政府债务与风险防范研究——基于 D省债务状况的实证分析

险的过度累积便是个十分令人头疼的问题。地方财政收支矛盾不断激化，财政收入

缺乏稳定的增长机制，财政支出刚性增长，财政赤字长期化、数额大，债务负担日

趋沉重。由于政府将经济高增长作为政治目标追求，地方政府将债务作为发展地方

经济的一种手段。对因此造成的债务风险，地方政府还缺乏深刻的认识，更没有对

债务风险引起足够的警惕从深层次上分析原因。

另一方面，由于我国现行的财政预算只是反映了政府活动的一部分内容，不能

涵盖政府的全部财政活动，尤其对游离于预算体系以外的政府或有债务缺乏有效的

确认、量化、报告和披露制度，使得这一部分债务不断累积，并正沿着政府或有负

债向政府直接负债的路径转化。这对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成

潜在的威胁，成为引发财政风险的重要因素。从地方政府的角度来看，这一点表现

得更为明显和突出。“目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为

威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手，中国地方政府所负债务的种类之多，负

担之重，已超出一般人想象，如何解决地方政府债务风险问题已成为当务之急。”

1我国地方政府所负各种债务目前正处于失控边缘，规模呈加速上升趋势，省、市

县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为，情况十分复杂，并且层级越低的地方

政府负债的相对规模也越大，形势相当严峻。尽管中国现行的《预算法》等有关法

律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层

级的地方政府大都存在不同程度的举债度日或负债经营[1、2、3]。

因此研究和解决地方政府负债和风险防范问题，特别是分析地方政府或有负债

可能产生的负面影响，有针对性地做出相应的制度安排，不仅对防范和化解地方债

务风险，保持地方经济的持续健康发展具有实际意义，而且对减少国家财政风险，

维护宏观经济稳定具有重大作用。但是我们也要清醒地认识到，债务风险作为一个

新兴的研究领域和研究课题，是一个十分复杂的问题，与实践的要求相比，债务风

险的理论研究还显得相当滞后模糊。能够全面的研究债务风险的规模及防范固然是

好，但是由于债务风险问题的复杂性，越是深入研究难度越大，很难形成成熟的理

论体系。本文试图在前辈对于债务风险研究的基础上，结合笔者前期进行的实地调

研数据，就我国地方政府债务这一问题展开讨论，并试图通过对地方政府债务风险

构成的分析寻求防范地方政府债务风险的措施，以期在政府债务风险研究的漫漫征

程中留下踏实的足迹。

§1.2国内外研究成果及述评

如何防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，已经成为一个世界性的课

题。世界银行、国际货币基金组织、欧盟等国际组织近几年都在加强对财政风险的

研究。我国对财政风险的研究也日益深入，地方政府债务问题也逐渐引起了国内外

学者的广泛关注。

有关政府债务及债务风险这方面的研究萌芽于上个世纪80年代末，真正的深入

研究则在90年代。其代表人物当数世界银行的高级经济学家、欧亚地区办公室减困

和经济管理部公共部门管理专家汉娜（Hana Polackova Brixi），她围绕政府债务尤

其是或有负债问题，撰写了一系列的文章，流传最广泛的就是她于1999年3月发表

1 摘自国务院发展研究中心的一位专家在2004 年举行的《地方债问题国际研讨会》上发言。

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摘要：

地方政府债务与风险防范研究——基于D省债务状况的实证分析摘要随着人们对风险问题认识的不断深化，如何防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，已经成为一个世界性的课题。世界银行、国际货币基金组织、欧盟等国际组织都逐渐加强了对财政风险的研究。地方政府债务风险作为政府债务风险的重要组成部分，是地方财政风险的集中表现。近几年来，我国对财政风险的研究也日益深入，地方政府债务问题逐渐引起学者们的广泛关注。但由于目前我国在若干法律和法规中都明确规定地方政府不得举借债务，因此理论界对于地方政府债务风险的研究还比较薄弱，研究工作还缺乏系统性。本文的写作目的在于：（1）对我国地方政府债务及债务风险进行必要的概念界...

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